Глазова Е.С.,
к. э. н., ведущий научный сотрудник
Института мировой экономики
и международных отношений РАН
Степанова М.П.,
к. э. н., старший научный сотрудник
Института мировой экономики
и международных отношений РАН
В статье исследуется эволюция налогообложения в ресурсной сфере по линии стандартных и ресурсных рентных налогов. Рассматривается проблема оценки ренты и ее распределения через налоговый механизм. Выделены этапы и факторы, определяющие направление, характер развития и варианты налоговых режимов и инструментов в ресурсных отраслях разных стран. Показаны влияние на налогообложение важнейших глобальных факторов, таких как изменения в соотношении сил между странами, богатыми ресурсами, и международными компаниями, а также растущая роль государства как экономического регулятора; динамика мировых цен на ресурсы; государственное стимулирование развития ресурсных отраслей.
Минеральные ресурсы занимают важное место в мировом производстве и торговле. Во многих развивающихся странах добыча минералов является основой экономики, обеспечивающей большую часть дохода государству. Главная заинтересованность государства в развитии ресурсных отраслей – это наполнение бюджета. Источником бюджетных доходов являются прежде всего налоги на добывающие компании(1).
Помимо стандартных налогов, взимаемых во всех секторах экономики, налогообложение добычи невоспроизводимых минеральных ресурсов включает ресурсные рентные налоги. Ресурсная рента – это сверхприбыль, теоретически представляющая собой стоимость самого минерала вне зависимости от того, извлечен он или не извлечен из недр земли. На практике ренту получают от продажи минерала из конкретного месторождения за минусом всех затрат (по разведке, освоению, добыче и транспортировке к месту продажи) и некоей приемлемой прибыли на вложенные инвестиции. Государство, являясь обычно собственником минеральных ресурсов, может претендовать на получение 100% ренты, т.е. всей стоимости своей собственности(2). Это возможно только в условиях полной государственной монополии в добыче минерала. В XX в. в разные периоды государственная монополия в ресурсной сфере существовала в целом ряде стран (прежде всего в СССР и социалистических странах)(3). В настоящее время государственная монополия является скорее исключением, сохраняясь, например, в нефтедобыче в Саудовской Аравии, Мексике.
Оценка ренты и ее распределение
В большинстве стран рента распределяется между государством и частными инвесторами через налоги, главным из которых считается роялти – исторически первый и наиболее распространенный ресурсный налог, за счет которого долгое время формировались основные доходы государств, богатых минеральными ресурсами. Пока ресурсы остаются востребованными, с повестки дня, по-видимому, не сойдет проблема справедливого распределения ренты между государством и добывающими компаниями, которая неразрывно связана с проблемой количественной оценки ренты.
Теоретически можно рассматривать эти две проблемы отдельно друг от друга, следуя естественной логике, что сначала надо определить размер ренты, а потом делить ее.
Однако на практике в настоящее время эти две проблемы решаются одновременно двумя заинтересованными сторонами – государством и инвесторами. Решение государства о налогообложении и выдаче лицензий ресурсным компаниям и инвестиционные решения компаний принимаются исходя из одновременной оценки размеров ренты и своей доли в ней каждой из сторон.
(1) Кроме налогов довольно существенную часть доходов могут составлять также доходы от государственной собственности. Например, государственные нефтяные доходы в Норвегии включают три основных источника: налоги на нефтедобывающие компании; дивиденды от владения 67% акций государственной компании «Статойл» и прибыль от государственных прямых инвестиций через Государственное бюджетное учреждение прямого финансового участия (SDFI). См. [1, с. 26]. (2) Надо отличать государство в роли собственника природного ресурса и государство в роли собственника капитала добывающей компании. В первой роли государство получает доход в виде рентных налогов, а во второй – в виде дивидендов на акции и в виде прибыли на прямые инвестиции. (3) Государственная монополия существовала не только в социалистических, но и в других странах, например в нефтедобыче Бразилии с 1953 до 1995 г. [12, с. 2–7].
Рассмотрим кратко основные факторы, определяющие размер ренты, и факторы, определяющие ее распределение между государством и инвесторами.
Размер ренты
Во-первых, абсолютный и относительный размеры ренты различаются по видам ресурсов и зависят от цены каждого конкретного вида ресурса. Например, из многих видов невозобновляемых ресурсов алмазы, золото и другие драгоценные металлы, обладающие высокой стоимостью и традиционно реализуемые по высоким ценам, сохраняют самый высокий размер ренты, что определяет и высокие ставки роялти по этим ресурсам.
Во-вторых, размер ренты у одного и того же ресурса различается по странам, по конкретным месторождениям в одной и той же стране под влиянием специфических для ресурсных отраслей объективных факторов – природно-геологических и экономических. К природно-геологическим факторам относятся важнейшие особенности месторождения: географическое местоположение, условия залегания ресурса, размер запасов, качественные характеристики ресурса. С природно-геологическими особенностями связаны экономические параметры размера ренты – коэффициент извлечения ресурса, объем добычи, затраты на добычу и транспортировку. Тесно связанные между собой природно-геологические и экономические факторы определяют себестоимость и прибыльность добычи ресурса. Например, себестоимость 1 барреля сырой нефти в гигантском месторождении Сауди, где нефть на протяжении длительного периода фонтанирует под собственным давлением, в 10 раз ниже, чем стоимость 1 барреля нефти из нефтеносных песков в Канаде (с учетом необходимого энергоемкого процесса извлечения) [8, с. 260]. Соответственно уровень рентабельности и прибыли при добыче саудовской нефти значительно выше, чем при добыче из нефтеносных песков Канады, что предопределяет размер ренты.
В-третьих, на оценку ренты воздействует такой фактор, как особая группа рисков, типичных исключительно для ресурсных отраслей.
Для инвестора в ресурсных отраслях на каждой из стадий всего цикла добычи ресурса – разведки, освоения, регулярной полномасштабной добычи – риски бывают разного типа. Так, на стадии разведки риск связан с длительным периодом разведки, а также с высокой степенью неопределенности ее геологических результатов и перспективности открытых месторождений (т. е. отмеченных выше размера запасов(1), качества ресурса, максимально возможного объема извлечения ресурса).
На стадии освоения самым серьезным и главным экономическим риском обычно считается ценовой риск. К другим специфическим экономическим рискам на стадии освоения и последующей стадии регулярной добычи относятся: необходимость разовых крупных инвестиций, связанных с освоением месторождений, и невозможность перемещения и вторичного использования материального капитала, вложенного в освоение месторождения; неопределенность будущих доходов в связи с волатильностью не только цен на ресурсы, но и колебаниями валютных курсов; долгий период окупаемости затрат, а также потенциально значительное воздействие на окружающую среду, требующее больших затрат на ее восстановление.
(1) Например, точные размеры нефтяного месторождения, по выражению одного из экспертов, становятся известны только после того, как оно полностью исчерпано.
Распределение ренты
Механизм распределения ренты, т.е. по сути налоговый режим ресурсных отраслей, учитывает перечисленные объективные природно-экономические факторы. Так, размер налогового изъятия зависит от затрат на извлечение ресурса, которые в большой мере определяются различиями в качестве ресурса и геолого-географических характеристиках месторождений. Например, в угольной промышленности Австралии ставка роялти установлена в зависимости от условий залегания угля: 5% – при глубоком залегании (самые высокие затраты на добычу), 6% – при неглубоком залегании и 7% – при добыче открытым способом [7, с. 160].
При распределении ренты особое значение имеют политико-экономические риски. Для инвесторов первоочередное значение имеет политическая и законодательная стабильность в стране. К рискам государства относятся: недополучение своей доли ренты; задержка налоговых платежей; угрозы экологической безопасности. Оценки этих рисков государством, с одной стороны, и инвесторами – с другой, не совпадают, так как государство и инвесторы исходят из разных критериев, а сами критерии ранжируются ими по-разному.
При оценке размера ренты ключевую роль играет инвестор, так как у него в руках находится максимум информации, необходимой для оценки ренты, в то время как при распределении ренты ключевая роль – у государства, которое устанавливает налоговый режим. Государство и инвестор при этом взаимосвязаны.
Чтобы сформировать налоговый режим, обеспечивающий государству наибольшую долю ренты и надежность налоговых поступлений, государство заинтересовано в получении информации об оценке ренты, которой владеет инвестор.
Инвестор же при принятии инвестиционного решения должен заранее знать налоговые условия, однако он не очень-то заинтересован делиться всей имеющейся у него информацией и по возможности стремится преуменьшить оценку ренты, чтобы соответственно уменьшить долю налогового изъятия из ренты.
Объективные трудности количественного определения размера ренты, связанные с практической невозможностью проверки достоверности подсчета всех затрат и прибыли(1) и точной оценки отраслевых рисков, осознаются обеими сторонами. Ни государство, ни компании не могут существенно повлиять на преодоление этой неопределенности. Эти оценки не являются стабильными ни у государства, ни у инвесторов и меняются с изменением общего политико-экономического положения, рыночной конъюнктуры в конкретной ресурсной отрасли, соотношения сил между государством и инвесторами. Так, при непредвиденном росте мировой цены на ресурс для государства увеличивается риск уменьшения доли ренты и ее недополучения. При падении же мировой цены увеличивается риск сокращения доли ренты и, возможно, всей прибыли для инвестора. Тем не менее определенная связь существует между уровнем политико-экономических рисков и уровнем налогообложения. Чем ниже политико-экономические риски в стране, тем выше может быть уровень налогообложения, связанного с данным проектом, исходя из минимально приемлемой для инвестора рентабельности. Если большую часть рисков несут компании-инвесторы, то правительства будут, вероятнее всего, склонны устанавливать более низкий уровень общего налогообложения.
(1) Разумеется, наряду с объективными трудностями действует еще и обычный субъективный фактор, типичный для любой компании в любой из отраслей, – естественное стремление скрыть часть прибыли под видом издержек, чтобы уменьшить выплату налогов.
И наоборот, если правительства берут на себя более высокие риски, то они соответственно и ожидают получения более высокой доли от прибыли. Все указанные выше специфические факторы и риски ресурсных отраслей отражаются на налогообложении, которое, по образному выражению Ж.Б. Кольбера(1), является искусством выдернуть у гуся побольше перьев так, чтобы гусь при этом поменьше шипел. Налоговую политику в отношении ресурсных отраслей можно уподобить попеременному то натягиванию, то ослаблению вожжей, так как она стремится совместить кажущиеся несовместимыми цели: с одной стороны, получить максимум рентного дохода через высокие ставки налога, а с другой стороны – привлечь инвестора с помощью налоговых льгот, уступок и скидок.
Тенденции и факторы эволюции налогообложения в ресурсных отраслях
Существующие сегодня налоговые режимы и инструменты в ресурсных отраслях являются результатом переплетения эволюции общей налоговой системы и истории развития конкретных ресурсных отраслей.
Характерными тенденциями эволюции общей налоговой системы были:
1) введение в начале ХХ в. прямых налогов на доход и их постепенное превращение в основной источник доходов государства; 2) расширение функций налогов, которые с середины ХХ в. стали использоваться наряду с фискальной целью для регулирования экономики и решения социальных задач.
По мере того как стандартный налог на прибыль корпораций, постепенно обраставший многочисленными льготами и скидками при вычислении его налоговой базы, становился главным, рентные налоги в ресурсной сфере встраивались в общую налоговую систему, уступая свою приоритетность в наполнении бюджета. Во многих развивающихся странах, где ресурсная отрасль является основным источником государственных налоговых поступлений и главным налогом – роялти, произошел сдвиг в налоговой системе от роялти к налогу на доход.
Налог на прибыль корпораций в ресурсных отраслях сначала отличался более высокими ставками, чем в остальных секторах экономики, но в целом он дрейфовал во многих странах к унифицированной ставке для всех отраслей, включая ресурсные. Постепенно, особенно в периоды спада экономики в странах ОЭСР, ставки налога на прибыль корпораций снижались с целью оживления предпринимательской активности. Однако общий уровень налогового изъятия в ресурсных отраслях изза высоких специфических рентных налогов остается намного выше, чем в остальных отраслях экономики. Так, в Великобритании единый для всех отраслей налог на прибыль корпораций, введенный в 1975 г. со ставкой 52%, поэтапно снижался, и с 2008 г. его ставка составляла 28% (в нефтедобыче – 30%). Однако с учетом рентных налогов суммарная фактически действующая ставка налогов в нефтедобыче составляет в настоящее время либо 50%, либо 75% в зависимости от начала разработки месторождения, что существенно выше, чем в других отраслях [10, с. 110–111]. В Норвегии в результате налоговой реформы 1992 г. налог на прибыль корпораций был снижен с 50,2 до 28% для большинства компаний во всех отраслях, но одновременно для нефтяных компаний снижение налога на прибыль сопровождалось повышением специального рентного налога с 30 до 50%, что вылилось в суммарную реально действующую ставку 78% [1, с. 14].
(1) Жан Батист Кольбер (1619–1683) – французский государственный деятель, интендант финансов, фактический глава правительства Людовика XIV.
Помимо этих общих тенденций развития налоговой системы в налогообложении ресурсных отраслей естественно отразилась как своя собственная история развития каждой из них, которая не является предметом рассмотрения данной статьи, так и история, общая для всей сферы невозобновляемых ресурсов, с характерными чертами, позволяющими объединить ресурсные отрасли. В этой общей истории развития ресурсных отраслей наиболее важными являются следующие глобальные политико-экономические факторы: 1) растущая роль государства и изменения в соотношении сил между странами, обладающими ресурсами, и международными добывающими компаниями (после Первой и особенно после Второй мировой войны); 2) механизм формирования и динамика мировых цен на ресурсы (с 1970-х гг.); 3) государственное стимулирование развития ресурсных отраслей (в конце ХХ в. – начале XXI в.).
Эти факторы и тенденции действовали с неодинаковой силой в разных ресурсных отраслях и в разные периоды. В соответствии с приоритетностью того или иного фактора в общем процессе эволюции налогообложения ресурсных отраслей можно выделить два крупных этапа: до 1970-х гг. и после 1970-х гг.
Развитие налогообложения в ресурсной сфере до 1970-х гг.
На первом этапе, до 1970-х гг., главным отраслевым фактором в формировании налогообложения ресурсных отраслей было соотношение сил между ресурсобогатыми (преимущественно развивающимися) странами и инвесторами – крупными международными монополиями. Этот этап может быть разбит на ряд периодов: с начала XX в. до Первой мировой войны; межвоенный период; после Второй мировой войны до 1970-х гг.
В период до Первой мировой войны государство выступало исключительно в роли собственника природного ресурса, за что и получало ренту. Никакой иной государственной собственности в добывающих отраслях практически не было. Типичным был концессионный налоговый режим, т. е. выдача государством концессии (лицензии) компании-инвестору на разведку и добычу ресурсов, и получение в обмен налоговых платежей рентного характера (бонусов, роялти, арендных платежей за землю). Однако роялти и другие рентные налоги не исчерпывали всей ренты, поскольку взимались с объема добычи по относительно низким ставкам. К тому же крупные компании устанавливали низкие справочные цены на минеральные ресурсы. Поэтому доходы стран – владельцев ресурсов были в целом незначительны, а большая часть ренты переводилась из колониальных стран в страны-метрополии.
Конец Первой мировой войны положил начало изменениям в соотношении сил между ресурсодобывающими государствами и международными монополиями.
В отдельных странах в результате революций произошла национализация ресурсодобывающих предприятий (СССР – во всех отраслях, Мексика – в нефтедобыче).
В 1920–1930-е гг. в нефтедобыче возникает государственная собственность в форме государственной национальной монополии(1). При государственной монополии роль налогов как механизма распределения дохода между государством и компаниями сводится почти к нулю, поскольку государство полностью контролирует отрасль.
(1) В Мексике в результате национализации в 1938 г. появилась государственная нефтяная монополия «Petroleos Mexicanos» (PEMEX). В Аргентине была создана национальная нефтяная компания «Yacimientos Petroliferos Fiscales» (YPF), [9, с. 263].
Краеугольным камнем всей современной системы налогообложения стал прямой налог на доход (физических лиц и компаний), введенный на регулярной основе в развитых странах после Первой мировой войны. Для международных добывающих компаний налог на прибыль корпораций привел не только к усилению налогообложения, но и к появлению проблемы двойного налогообложения – в стране добычи ресурса и в стране «гражданства» материнской компании (residence), т. е. ее регистрации. Дело в том, что ресурсные налоги взимаются только страной – собственником ресурса, а на налог на прибыль претендуют обе страны – и страна – собственник ресурса, где компания занимается фактически предпринимательством и соответственно получает свой доход, и страна, в которой она юридически «зарегистрирована». Эта проблема не теряет своей остроты до нашего времени, она переносится на другой уровень – на уровень межгосударственной налоговой политики и заключения специальных двусторонних договоров.
После Второй мировой войны активизировалось движение к политической и экономической независимости в большинстве стран, богатых минеральными ресурсами. Ключ к экономической независимости эти страны видели в контроле над своими природными ресурсами посредством создания государственной собственности.
Ускорился процесс создания государственных национальных компаний. Для огромного числа колониальных стран, богатых невозобновляемыми ресурсами, советская модель государственной собственности и контроля над ресурсами была образцом для подражания при решении экономических и неэкономических задач.
Одной из тенденций в этот период стало расширение в ресурсодобывающих странах государственной собственности через разные формы (государственные национальные компании, участие в акционерном капитале компаний, совместные государственно-частные компании). Так, волна национализации ресурсных отраслей прошла в 1950-х гг. во многих странах Латинской Америки, Азии и Африки: в Боливии (олово), Чили (медь), Перу (железная руда, медь), Венесуэле (железная руда), Замбии (медь), Конго (медь), Гане (золото), Ямайке (бокситы), Гвиане (бокситы), Суринаме (бокситы). Многие нефтедобывающие страны – Колумбия, Бразилия, Венесуэла, Индонезия, Ангола, Саудовская Аравия – создали государственные национальные нефтяные компании. Главной целью национальных правительств при этом было увеличение своей доли ресурсной ренты1.
Восстановление разрушенных войной европейских экономик и быстрый рост спроса на минеральные ресурсы обеспечили внешние условия для пересмотра существующих соглашений в пользу ресурсодобывающих стран. В частности, изменившийся баланс сил в пользу нефтедобывающих государств в нефтяной отрасли сказался в дальнейшем на условиях торговли и механизме формирования мировых нефтяных цен (закончился период диктата международных нефтяных монополий). Это серьезно отразилось на налогообложении нефтедобычи и привело к росту нефтяных доходов нефтедобывающих стран. Аналогичные процессы проходили и в других ресурсных отраслях.
Изменения в соотношении сил вызвали серьезную модификацию налогового режима. Во-первых, совершенствовался концессионный режим, и во-вторых, как альтернатива ему появился контрактный налоговый режим.
(1) Кроме стремления к большей доле ренты были и другие аргументы в пользу госсобственности, в частности, что госсобственность будет эффективнее способствовать развитию остальной экономики.
В развитии концессионного налогообложения центральным направлением стало повышение гибкости и эффективности механизма уловления ренты путем применения более разнообразных и сложных форм, базы и техники расчета роялти.
Ставка роялти в настоящее время может устанавливаться:
- в денежных единицах на тонну продукта: например, в Австралии по бокситам – 0,35 австр. долл. на тонну; в Индонезии по меди – 45–55 долл. на тонну; в Индии по железу – 4–27 инд. рупий на тонну;
- в процентах от стоимости добытого продукта: в Индии по алюминию – 0,35%, по меди – 3,2%, по цинку – 6,6%; в Монголии по большинству минеральных ресурсов – 5%;
- возможна комбинация этих форм. Так, в Китае действуют комбинированные ставки по алюминию, железу, цинку, меди, золоту и другим ресурсам, при которых часть платежа рассчитывается как процент от стоимости добытого ресурса, а другая часть – в твердой сумме на единицу добытого продукта.
Базой для расчета роялти могут служить: объемы добытого ресурса в физических единицах, стоимость добытого ресурса, прибыль, полученная при его добыче.
Техника расчета роялти варьируется от достаточно простого вычисления по твердым ставкам до сложных формул с применением целого ряда переменных и коэффициентов.
Идет постоянный процесс поиска новых форм и параметров роялти. В основе этого изменения лежит стремление государства к более достоверному определению изымаемой ренты. Осуществляется постепенный переход от роялти, базировавшихся на физических объемах добычи, к стоимостным роялти, которые рассчитываются уже от стоимости добытых ресурсов. Во многих странах к настоящему времени действуют адвалорные ставки роялти (т. е. установленные в процентах от стоимости добытого ресурса).
Появляется дифференциация ставок. Если раньше роялти наиболее часто взимались по постоянным ставкам, то позже появляется скользящая шкала, при которой ставки могут зависеть от цены, объема продаж и даже достоверно выявленных операционных затрат. Как пример изменения ставки роялти в зависимости от цены, можно привести Боливию, где коридор ставок установлен в пределах 4–7% для золота, 3–6% для серебра, 1–5% для свинца, олова и меди. В Чили для меди ставки роялти определяются от 0,5 до 5% в зависимости от объема продаж [7, с. 150–159].
Следующим шагом в эволюции роялти стала его ориентация на прибыльность.
Эта форма более характерна для развитых стран с продвинутой налоговой администрацией (Канада, Австралия, США). Например, в Канаде в добыче минеральных ресурсов действуют прибылеориентированные роялти со ставками в разных провинциях 10%, 13% и 5–14% (скользящая шкала). В США в штате Мичиган установлена ставка роялти 2,7% со скользящей шкалой, в Неваде – прибылеориентированные роялти со ставкой 2–5% со скользящей шкалой. Скользящая шкала ставок роялти в зависимости от цены на нефть и других факторов широко применяется в нефтедобыче многих стран. В частности, в Канаде при добыче сланцевой нефти (провинция Альберта) ставка роялти зависит преимущественно от двух факторов – от уровня возмещения инвестиционных и операционных расходов на начальных стадиях и от цены на нефть. При повышении цены с 55 до 120 долл. За баррель базовая ставка роялти возрастает с 1 до 9% в начальный период, пока не наступит возмещение инвестиционных и операционных расходов. Однако после возмещения этих расходов ставки роялти значительно выше и постепенно увеличиваются от 25 до 40% в зависимости от уровня цены [5, с. 15]. Австралия, Великобритания и Норвегия в нефтедобыче пошли еще дальше, заменив роялти на другой рентный налог, тоже ориентированный на рентабельность(1).
Контрактный налоговый режим. Во многих бывших колониях Азии и Африки, обретших независимость, контрактный режим появился как альтернатива концессионному режиму, который ассоциировался с колониальным прошлым.
Наибольшее распространение и развитие контрактный режим получил в нефтегазовой добыче, гораздо реже используется в добыче других ресурсов. Считается, что контрактный режим позволяет государству усилить контроль над нефтедобычей через государственную собственность. При контрактном режиме государство, часто в лице национальной нефтяной компании, заключает индивидуальные контракты с международными компаниями-инвесторами, которые берут на себя все финансово-техническое обеспечение, риски, все расходы и получают за это обговоренное контрактом вознаграждение. Главным в контрактах о разделе продукции (СРП) является, во-первых, деление добытой нефти (или выручки за нее) на так называемую затратно-компенсационную (т. е. долю продукции для возмещения издержек компании по разведке, освоению и добыче нефти) и прибыльную (т. е. чистый доход), а во-вторых, последующий раздел прибыльной нефти между государством – собственником ресурса и нефтедобывающей компанией (именно это и есть главный раздел продукции и изъятие ренты государством).
Соглашения о разделе продукции – СРП (начало 1950-х гг.) были самой ранней формой контрактов. Очень скоро появляются также «услуговые» контракты (1960е гг.), затем контракты об оказании технических услуг, контракты с условием выкупа государством всего проекта после выплаты контрактору причитающегося вознаграждения. В последнее время развитие контрактного режима дошло до объединения двух качественно разных контрактов в одном пакете. Китай в соглашениях с африканскими странами впервые объединил в одном пакете два типа контрактов – контракт на развитие инфраструктуры в обмен на получение прав на добычу полезного ископаемого. Традиционно эти контракты заключаются раздельно – сначала контракт на добычу нефти, обеспечивающий бюджетные поступления принимающей стране, и затем контракт на строительство инфраструктуры, финансируемый из этих бюджетных средств. В китайском нововведении предлагается направить налоговый доход от добычи ресурса почти сразу в инфраструктуру страны, минуя стадию прохождения через бюджет, что позволяет избежать далеко не прозрачной политической борьбы и лоббирования при распределении налогового дохода. Подобная практика может усилить конкуренцию за контракты в ресурсной сфере.
Развитие налогообложения после 1970-х гг. и мировые цены
На втором этапе примерно с 1970-х гг. приоритетное влияние на формирование ресурсного налогообложения приобретают два глобальных фактора: 1) механизм формирования и динамика мировых цен на минеральные ресурсы и 2) государственное стимулирование развития ресурсных отраслей.
(1) В Австралии это нефтяной ресурсный рентный налог, в Норвегии – специальный нефтяной налог, в Великобритании – нефтяной налог.
Динамика мировых цен на важнейшие невозобновляемые ресурсы в течение длительного периода формировалась параллельно динамике нефтяных цен, повторяя за нефтяными ценами их взлеты и падения, хотя и с меньшим размахом. Динамика мировых цен на нефть показана на приводимом ниже графике (рис. 1).
Период до 1970-х гг. характеризовался стабильностью мировых цен на нефть.
Политика относительно низких стабильных нефтяных цен проводилась Международным нефтяным картелем, что отвечало его интересам. Цены на многие другие минеральные ресурсы также были относительно низкими и стабильными. Общий средний индекс цен на минеральные ресурсы, включающие алюминий, железную руду, золото, медь, никель, олово, урановую руду, цинк(1), к началу 1970-х гг. был на уровне 1959 г. [7, с. 124.]
Ценовые шоки 1970-х гг.
В 1970-е гг. меняются механизм образования и динамика мировых цен на минеральные ресурсы. В условиях изменившегося баланса сил в пользу добывающих государств, стремившихся увеличить свои доходы от ресурсных отраслей, было образовано более 20 различных межгосударственных ассоциаций, в которые вошли прежде всего развивающиеся страны – производители и экспортеры сырьевой продукции. На рынке меди был создан Межправительственный совет стран – экспортеров меди – СИПЭК, на рынке алюминия – Международная ассоциация бокси (1) За исключением нефти.
На рынке меди был создан Межправительственный совет стран – экспортеров меди – СИПЭК, на рынке алюминия – Международная ассоциация бокситодобывающих стран – МАБС, на рынке олова – Международный совет по олову, куда вошли развивающиеся страны-экспортеры и большинство развитых странимпортеров, и другие объединения. Наиболее известной среди них стала межгосударственная ассоциация развивающихся стран – экспортеров нефти (ОПЭК), которая перехватила в 1970-е гг. ценовую инициативу и до сих пор продолжает играть заметную роль в формировании мировых цен на нефть.
В 1973–1974 гг. произошло четырехкратное увеличение цен на нефть, что было вызвано решением стран ОПЭК ограничить добычу нефти и ее продажу на мировом рынке. За нефтяным ценовым шоком последовал взлет цен на минералы, вызванный сходной политикой международных ассоциаций по другим ресурсам. В 1973 г. общий средний индекс цен на минеральные ресурсы вырос в полтора раза.
С этого времени резко возросла волатильность мировых цен на нефть и на остальные минеральные ресурсы, которая сохраняется и в последующий период.
Наряду с общей тенденцией цены на отдельные ресурсы находились под влиянием специфических для каждого ресурса факторов. Например, в 1970-е гг. особенно быстрый рост цен был характерен для золота, олова и цинка по сравнению с другими минералами. В частности, для золота крупнейшим фактором изменения мировой цены была фактическая отмена золотого стандарта в США в 1971 г. Резкий рост цен на олово был обусловлен возросшим спросом на него из-за войны во Вьетнаме.
Реакцией государств на ценовой бум и рост ресурсной ренты было ужесточение налоговых условий для добывающих компаний и введение дополнительных налоговых инструментов с целью увеличить государственные доходы. Например, в Великобритании в ответ на беспрецедентное повышение цен на нефть был принят в 1975 г.
Закон о нефтяном налогообложении. Этот закон заложил основы современного английского нефтяного налогообложения. В соответствии с ним в ответ на рост мировой цены усиливалось налоговое бремя в форме новых дополнительных налогов, роста их ставок, более жесткой техники взимания. Так, в 1975 г. был впервые введен специальный нефтяной налог со ставкой 45%, которая в 1980 г. выросла до 70%; в 1980 г. был введен дополнительный нефтяной сбор (налог) со ставкой 20% с валовой выручки, позднее ужесточилась техника его взимания (был введен частичный авансовый помесячный платеж этого налога) [10, с. 110–111].
Ценовой бум подхлестнул пересмотр налоговых режимов, особенно тех, в которых не учитывался ценовой фактор. Во многих развивающихся странах рост мировых цен усилил их стремление к получению большей доли ресурсной ренты через налогообложение и национализацию. Так, Папуа – Новая Гвинея в период взлета цен начала 1970-х гг., который совпал для этой страны с получением ею самоуправления и чуть позже независимости, тут же пересмотрела соглашение с головной добывающей медной компанией, отменила налоговые льготы, ввела дополнительный новый налог на «звездную» прибыль(1), увеличив налоговое изъятие до 70% дохода компании. Ее примеру последовали другие страны.
Конкретные меры варьировались по странам, но характерным был налог, ориентированный на денежные потоки и увеличивавший суммарный налог на доход ресурсодобывающих компаний сверх устанавливаемого уровня рентабельности.
(1) Термин «звездная» сверхприбыль обозначает непредвиденную случайную сверхприбыль, никак не зависящую от усилий самой компании и вызванную неожиданным ростом цен на продукцию, производимую компанией. В современный период часто употребляется в налоговом законодательстве ресурсных отраслей в связи с неожиданными ценовыми всплесками и стремлением государства изъять ее с помощью особого вводимого налога (windfall tax), который отменяется при падении цены.
Снижение цен в 1980–1990-е гг.
В середине 1980-х гг. в связи с переходом к биржевому механизму продаж нефти произошло снижение мировых нефтяных цен. В ответ на обвал нефтяных цен в 1986 г. многие государства пошли на некоторое смягчение налогообложения нефтедобычи. В частности, снижались или даже отменялись роялти с целью привязать налогообложение больше к прибыльности проекта, чем к валовой выручке; снижались другие налоги; упрощалась налоговая процедура сбора.
В период 1980–1990-х гг. на фоне общей тенденции падения цен в реальном исчислении наблюдались скачкообразные подъемы и снижения цен на минеральные ресурсы, а их общий индекс упал до небывало низкого уровня – примерно с 130 (1980 г.) до 40 (2000–2001)1. Такое падение цен отразилось на ресурсной политике многих развивающихся стран в нескольких отношениях.
Во-первых, стало меняться отношение к государственным ресурсным предприятиям. Эти предприятия, справлявшиеся с возложенной на них задачей наполнения бюджета в период ценового бума, при падении цен превратились в черную дыру для государственных финансов и повисли тяжелыми долговыми гирями в госбюджете. Этот крупный внутренний долг госкомпаний и дискредитация концепции государственной монополии и центрального планирования, вызванная распадом СССР, во многих странах – производителях минеральных ресурсов повлияли на пересмотр роли государства в ресурсных отраслях. Одни страны пошли по пути приватизации добывающих отраслей, сузив роль государства до регулирования ресурсной отрасли и привлечения инвестиций. Другие выбрали путь повышения эффективности госпредприятий за счет снижения доли государственной собственности, привлечения частных инвесторов и усиления их роли в деятельности этих компаний. Существенные перемены такого рода произошли в Боливии, Чили, Демократической Республике Конго, Гане, Индонезии, Перу, Замбии.
Во-вторых, появилась налоговая конкуренция между странами – владельцами ресурсов, заинтересованными в свободном международном капитале. В условиях низких цен предпринимательская активность в ресурсных отраслях заметно снижалась, особенно в наиболее рискованных стадиях производства – разведке и освоении месторождений. Ради оживления деловой активности и привлечения иностранных инвестиций в ресурсных отраслях государства всерьез занялись сопоставлением налогообложения в разных странах и секторах экономики и пересмотром налоговых режимов в направлении ослабления налогового давления. Таким образом, уже действовавшая тенденция снижения ставок налога на прибыль получила дополнительный стимул от ресурсных отраслей. Ставки налога на прибыль добывающих корпораций снизились в среднем с 50 до 30–40% (подобным же образом снижались и ставки в остальных отраслях). Так, ставки налога на прибыль ресурсных компаний составляли соответственно в 1983, 1991 и в 2008 гг. (в %): в Чили – 50, 35 и 35, в Австралии – 46, 39 и 30, в США – 46, 34 и 35, в Индонезии – 45, 35 и 30, в Мексике – 42, 35 и 28, в Канаде – 38, 29 и 222. В Великобритании снижен налог на прибыль нефтяных корпораций с 52 до 30%, введены дополнительные льготы по налогу на прибыль.
(1) За базу для приведенной динамики индексов цен взят 2008 г. = 100. (См. [7, с. 124].
(2) Эта тенденция действовала не так прямолинейно по таким специфическим товарам, как золото и алмазы. В Южной Африке ставки налога на прибыль составляли соответственно в 1983 и в 1991 гг. по золоту – 55 и 69%; по алмазам – 52 и 56%. В 2008 г. ставки по обоим товарам снизились до 28%. Данные по ставкам налогов на прибыль и рентных налогов взяты из: [7, с. 109–111, 128].
В рентных налогах также просматривалась тенденция уменьшения налогового бремени. Так, в Чили ставки роялти снижались и дошли до нуля. Роялти не взимаются в Гренландии, Мексике, Швеции. Был отменен дополнительный налог на «звездную» прибыль в Индонезии, Папуа–Новой Гвинее и Намибии.
В Великобритании в 1986 г. был отменен авансовый платеж рентного нефтяного налога, в 1993 г. снижен до 50% либо полностью отменен нефтяной налог в зависимости от даты лицензии на освоение месторождения, в 2002 г. были отменены роялти со старых месторождений.
В-третьих, примерно с этого же времени взаимоотношения государства и ресурсодобывающих компаний усложнились. Соглашения о распределении ресурсного дохода стали включать и другие условия нефискального характера. Государство старалось компенсировать уменьшение налогового давления и своих налоговых доходов ростом неналоговых требований к добывающим компаниям (рост расходов на экозащиту, безопасность и социальные цели).
Рост цен в 2000-е гг.
С началом 2000-х гг. действовавшая ранее тенденция снижения цен на сырьевые ресурсы вновь неожиданно меняется на противоположную. Цены начинают расти в значительной мере вследствие быстрого роста спроса на сырье в Китае и других растущих экономиках. В среднем за 5 лет (2002–2007) цены минералов и нефти практически утроились. Во второй половине 2008 г. под влиянием глобального финансового кризиса цены упали, хотя по большинству ресурсов остались все же выше их наинизшего значения в рассматриваемый период. На нефтяном рынке существенно возросла роль спекулятивного фактора вследствие трансформации биржевого нефтяного рынка, разделившегося на рынок «материальной» (наличной) нефти и «бумажный» рынок нефтяных контрактов (форвардные, фьючерсные контракты, нефтяные свопы, опционы и др.). Нефтяной рынок в этот момент превратился в важный сегмент валютно-финансового рынка и оказался удобной площадкой для финансовых спекулянтов. В условиях начавшегося в 2007–2008 гг. глобального финансового кризиса именно под влиянием усилившегося действия спекулятивной составляющей, опрокинувшей прогнозы нефтяного рынка, произошли сначала резкий скачок вверх и следом резкое падение нефтяной цены в течение одного и того же 2008 г.(1) С 2009 г. рост цен возобновился.
Рост цен снова поставил вопрос об увеличении налоговых поступлений и получаемой государством доли возросшей ренты. Налогообложение добывающих компаний усилилось, хотя и с запаздывающим временным лагом. Ужесточение налогообложения шло разными путями: по линии налога на прибыль (сокращались либо отменялись льготы по амортизации); по линии рентного налога; вводились дополнительные налоги(2).
Одни страны (Либерия, Австралия) ввели ресурсный рентный налог, другие (Монголия и Замбия) пошли по вроде бы простому пути введения нового рентного налога на «звездную» сверхприбыль.
(1) В первом полугодии 2008 г. произошел резкий взлет цен – с конца января по июль цены выросли с 88,46 долл/барр. до рекордного уровня 144,22 долл/барр. (3.07.2008), т.е. в 1,6 раза. Во втором полугодии цены стремительно упали до 33,66 долл/барр. в конце декабря (24.12.2008) [4]; [11].
(2) Дополнительные налоги могут иметь разные названия (ресурсный рентный налог, налог на дополнительную прибыль, налог на сверхприбыль, на «звездную» прибыль и др.), разные ставки и разные формы (единая ставка, скользящая шкала, контрактная индивидуальная договоренность).
Но простота этого пути, по мнению экспертов, является обманчивой. С добавлением новых налогов («бубенчиков-колокольчиков», по словам одного из экспертов [3, с. 325], навешиваемых на старые налоги) усиливается дестабилизирующее действие волатильности цен на налогообложение и создается малопонятное налоговое лоскутное одеяло, трудное в применении. В развивающихся странах такие новые налоги могут способствовать коррупции, так как основаны на произвольном толковании налоговыми чиновниками инструкций по применению налоговых новшеств. Особенно быстрая реакция на рост цен была в нефтедобыче. Великобритания ввела в 2002 г. дополнительный рентный налог со ставкой 10%, которая удвоилась в 2005 г. В США (в Аляске) были отменены в 2005 г. льготы по некоторым месторождениям и введены новые прогрессивные ставки, в результате чего трижды в течение 3 лет существенно повышался общий налог. Венесуэла увеличила роялти по новым месторождениям в 2002 г., отменила льготы по тяжелой нефти в 2004 г., повысила ставки роялти в 2006 г. Боливия повысила роялти с 18 до 50% в 2005 г. Эквадор ввел 60%-й налог на «звездную» прибыль в 2006 г. [10, с. 109]. В развитых странах применительно к нефти тоже обсуждалось введение налога на «звездную» прибыль.
Редким исключением среди крупных производителей нефти являются Ангола и Норвегия, не менявшие налоговых режимов для уловления дополнительной нефтяной ренты. Они не пошли по пути добавок и довесков к имеющейся у них системе, в которой заложено автоматическое реагирование на рост цен.
В целом это положительный признак стабильной, прозрачной, относительно простой и поэтому привлекательной для инвесторов налоговой системы. В других ресурсных отраслях некоторые государства (Казахстан, Ботсвана, Южная Африка – по золоту) тоже оказались более предусмотрительными, введя соответствующие прогрессивные изменения в налоговые режимы до ценового бума.
В этот период в мировом сообществе развернулась кампания за прозрачность деятельности в добывающих отраслях, начатая крупными представителями академических и предпринимательских кругов(1). Требования прозрачности касались доходов и платежей как добывающих компаний, так и государства и призваны были способствовать преодолению бедности многих ресурсобогатых государств.
В 2007 г. МВФ выпустил руководство по усилению прозрачности ресурсных доходов, содержащее рекомендации, основанные на опыте и лучшей практике добывающих стран. В частности, в качестве положительной тенденции был отмечен и соответственно рекомендован отход от обсуждения налоговых условий по конкретным месторождениям к формированию налоговых условий, применяемых ко всем добывающим проектам и прописанным в общем законодательстве. Это не только обеспечивает большую прозрачность, но и снижает административные расходы.
В целом воздействие мировых цен на налогообложение проявляется асимметрично и с заметным временным лагом. Рост цен подстегивает фискальные инстинкты государства. Большинство нефтедобывающих стран реагируют на рост ресурсных цен ужесточением налогообложения и повышением ресурсных рентных налогов.
(1) Среди них были Дж. Стиглиц, П. Колльер, Дж. Сакс. В 2002 г. к мировому саммиту в Иоганнесбурге была подготовлена «Инициатива по прозрачности добывающих отраслей» тогдашним английским премьер-министром Тони Блэром. Эту инициативу поддержали около 40 ресурсобогатых стран и около 80 добывающих компаний [6].
Падение же цен в целом не вызывает адекватной реакции ослабления налогового давления. Налоговая реакция на снижение ресурсных цен проявляется медленнее, в меньшей степени и не всегда. В условиях ухудшения конъюнктуры, падения доходов государства и нехватки средств снижение налогов представляется нежелательным и малоприемлемым, особенно в развивающихся странах.
Однако если не реагирует государство, то реагируют ресурсодобывающие компании. Начинается сокращение инвестиций в ресурсных отраслях, неминуемо ведущее к последующему падению доходов государства. Предпринимаемые государством меры по коррекции налогового давления оказываются, как правило, недостаточными, чтобы сохранить или повысить уровень инвестиций в ресурсной отрасли в желаемой степени. При этом требуется не один год, чтобы жесткую налоговую политику времен бума повернуть в противоположную сторону для привлечения новых иностранных инвестиций в период снижения цен.
Например, в Алжире после обвала цен только на дискуссию и осознание необходимости облегчения налоговой нагрузки на нефтяные компании ушло 5 лет.
Когда же дело дошло до применения мер на практике в 2005 г., нефтяные цены вновь выросли настолько, что надо было снова возвращаться к более агрессивной налоговой политике.
Налоговое стимулирование развития ресурсных отраслей
К концу XX в. регулирующая функция налогов значительно усиливается. Происходит кардинальная трансформация налоговой системы из чисто фискального в главный механизм регулирования экономики(1). В ресурсной сфере эта трансформация вылилась в сосуществование высокого уровня налогового изъятия, подтверждающего первоочередность фискальной функции налогообложения, с не менее высоким уровнем прямого и косвенного государственного субсидирования ресурсных отраслей, особенно в добыче энергоносителей(2).
Как правило, косвенное налоговое субсидирование намного превышает прямое субсидирование этих отраслей. С целью стимулирования развития ресурсных отраслей в нужном для государства направлении налоговые уступки, скидки и льготы могут предоставляться по разным налогам (экспортно-импортным пошлинам, НДС, по линии налога на прибыль и рентным налогам, особенно роялти).
Основные льготы по линии налога на прибыль корпораций включают прежде всего ускоренную амортизацию, в соответствии с которой из налогооблагаемой базы вычитаются крупные суммы по амортизационным схемам списания материального и нематериального капитала (по ряду видов капитала до 100% ежегодно), и целевые налоговые кредиты (исследовательский, инвестиционный). Льготами по линии роялти являются значительные снижения ставок вплоть до нулевой ставки, т. е. фактического освобождения от роялти. По линии специального нефтяного налога в Норвегии при шельфовой нефтедобыче применяется особая льгота в виде дополнительной амортизации.
Налоговое стимулирование ресурсных отраслей развивается в двух направлениях. Во-первых, расширяется круг поощряемых государством видов деятельности добывающих компаний и меняются приоритеты стимулирования.
(1) Эта трансформация налоговой системы касается не только предпринимательства, но и социальной сферы, где введение налога на доход физических лиц постепенно привело к превращению механизма сбора налогов в налогово-трансфертный механизм перераспределения дохода между разными по доходу слоями общества.
(2) См. подробнее: [14].
Так, налоговое субсидирование в ресурсных отраслях в развивающихся странах сначала проводилось ради единственной цели – привлечения инвестиций и увеличения объемов добычи ресурса и соответственно роста рентных доходов государства. По мере развития отрасли появляется необходимость анализа состояния всей отрасли, происходит выявление буксующих стадий и отслеживание возникающих проблем. В результате цели налогового стимулирования становятся более узкими и конкретными.
В начале XXI в. стимулирование начального, самого долгоокупаемого и самого неопределенного по результативности этапа в добыче нефти – разведки – становится особенно актуальным в связи с сокращением инвестиций и ухудшением конкурентного климата именно на этой стадии производства. Так, в Норвегии в 2004 г. с целью увеличить число инвесторов на этапе разведки было принято решение об ускоренном возмещении затрат на разведку. Если до этого возмещение затрат на разведку было предусмотрено государством только после того, как компания встанет на ноги и станет налогоплатежеспособной, на что уходит 13–17 лет(1), то теперь компаниям было разрешено списывать до 78% произведенных затрат на разведку уже в следующем году. Другими словами, государство стало разделять с компанией риск по разведке практически с самого начала работ. Это решение сразу принесло ожидаемые от него результаты. Если в 2004 г. в норвежском континентальном шельфе действовало чуть больше 40 компаний, то в 2007 г. было больше 70 компаний (с каждым годом прибавлялось не менее десятка компаний). За 5 первых лет действия этой меры (2005–2009 гг.) ежегодная сумма возмещения расходов на разведку выросла с незначительной суммы до 9 млрд норв. крон с лишним (больше чем в 9 раз). В 2010 г. 44 компании подали заявки на возмещение разведывательных затрат (за работы 2009 г.), из которых 5 самых крупных получателей покрыли почти 50% своих затрат и 11 компаний покрыли примерно 70% своих затрат [1, с. 39–40].
Таким образом, от стимулирования общего роста добычи государство переходит к мерам, поощряющим наиболее рискованные первоначальные стадии проекта, – разведку с пробным бурением, освоение, первые годы эксплуатации до начала налогоплатежеспособности.
Кроме того, меняется характер налогового стимулирования в сторону большей нейтральности и доступности налоговых льгот для любой компании. Государство начинает отказываться от разветвленной системы налоговых льгот в рамках налога на прибыль, которую максимально используют в своих интересах, как правило, самые крупные компании с большим штатом квалифицированных юристов, которые обеспечивают возможность субъективного использования налоговых льгот. Вместо этого создается налоговый режим с единым для всех компаний налогом на прибыль и ресурсным рентным налогом(2) со своими льготами, которыми могут воспользоваться любые, даже самые малые компании.
(1) Примерная схема всего периода от открытия офиса до начала налогоплатежеспособности: открытие офиса – 1 год, заявка на статус лицензиата – 1 год, получение лицензии – 1 год, разведка – 2–4 года, план освоения и работ – 1 год, одобрение плана норвежским органом власти – 1 год, освоение месторождения – 2–4 года, добыча до состояния налогоплатежеспособности – 3–4 года, всего на весь период – 13–17 лет [1, с. 64].
(2) Это не исключает конкретных налоговых мер, стимулирующих малые компании.
В частности, такой переход был осуществлен в Норвегии, где до 1992 г. налог на прибыль компаний составлял 50,2%, при этом имелось большое число разнообразных льгот и вычетов, уменьшавших фактическую ставку налога для отдельных крупных компаний. Нефтегазовые компании облагались еще рентным налогом со ставкой 30%. В 1992 г. в результате налоговой реформы налог на прибыль был снижен до 28% при одновременной отмене многочисленных льгот и скидок.
Специальный нефтяной налог был повышен до 50%, но при этом была предусмотрена дополнительная амортизация в виде вычета из его налоговой базы 30% от первоначальных издержек в течение первых четырех лет проекта, или по 7,5% ежегодно (так называемые стартовые подъемные – start uplift). Это резко ускоряет окупаемость первоначальных затрат, что особенно привлекательно и важно для инвесторов.
С последних десятилетий XX в. для развитых стран неизменной задачей в ресурсной сфере, особенно в нефтедобыче, было налоговое стимулирование инновационных технологий для роста общей производительности или уменьшения вредных экологических последствий. С этой целью появляется, сначала в США и Канаде, новая льгота – налоговый исследовательский кредит, который в XXI в. становится уже типичным для многих стран ОЭСР. С помощью исследовательского кредита и других налоговых инструментов стимулируются инвестиции в новые технологии добычи нефтегазовой продукции из глубоководных шельфов, из нетрадиционных источников (тяжелая нефть, нефтеносные пески и сланцы) и из заброшенных скважин.
При сохраняющемся высоком спросе на энергоресурсы и при наличии большого числа не вырабатываемых до конца нефтяных месторождений(1) государство разрабатывает систему федеральных и региональных налоговых стимулов с целью повышения коэффициента извлечения имеющихся ресурсов до последней капли нефти. Например, в 2009–2010 гг. в Канаде (в провинциях Альберта и Саскачеван) насчитывалось около 46 тыс. заброшенных, не выработанных до конца нефтяных скважин, из которых более 800 относят к «сиротским» (с неизвестным собственником). Для таких участков, требующих более высоких инвестиционнооперационных расходов и инновационных методов добычи, правительство разработало специальные налоговые меры поощрения возобновления добычи, которые привлекают обычно малые технически продвинутые компании. Условия льготного налогового режима для таких проектов, включая роялти, зависят от степени рентабельности каждого проекта.
В условиях роста нефтяных цен и налоговой поддержки государства усилился интерес инвесторов к районам, где раньше вероятность успешной разведки оценивалась относительно невысоко, и к высокозатратной и трудно извлекаемой нефти (глубоководное залегание, нефтеносные пески и т.п.). Из ежегодной суммы налоговых льгот в нефтедобыче Канады, оцениваемой в 2,4 млрд долл., львиная доля налогового субсидирования направляется на высокозатратную добычу, в которой преимущественно применяются инновационные методы разведки, освоения и добычи. В провинции Саскачеван 77% налоговых льгот в отрасли направляются на новые скважины и инновационные технологии бурения в традиционной добыче; в провинции Альберта 78% налогового субсидирования идет на добычу из нефтеносных песков, в провинции Ньюфаундленд с Лабрадором все 100% налогового субсидирования получает морская добыча нефти [13, с. 34].
(1) Эту ситуацию, когда бросают одно месторождение, не выработав его до конца, и переходят к новому проекту, уже давно принято образно называть в специальной и популярной литературе «чаепитием с Мартовским Зайцем», описанным Льюисом Кэрроллом в книге «Алиса в стране чудес».
Стимулирование инвестиций и инноваций в нефтедобыче с помощью привлекательного налогового законодательства никогда не исчезало с повестки дня, но особенно активно стало применяться в развитых странах в современную эпоху «сланцевой революции». Технологический прорыв потребовал усилий со стороны не только государства, но и корпораций. Возросло значение прозрачности государственной и корпоративной финансовой политики, стабильности налогового режима, взаимных обязательств государства и нефтедобывающих компаний в распределении отраслевых рисков.
Современные задачи налогового стимулирования в ресурсных отраслях смыкаются с задачами, стоящими перед всей экономикой. На передний план в развивающихся странах выдвигаются такие цели, как переработка добытого сырья внутри страны(1), развитие инфраструктуры и создание рабочих мест; в развитых странах – развитие новых технологий и научно-исследовательских работ, экозащита. Эти цели нередко могут приходить в противоречие друг с другом. Так, налоговая поддержка сланцевой революции в нефтегазовой добыче явно не стыкуется с целями экологической защиты из-за вызываемых сланцевой добычей необратимых по своей разрушительности последствий для наземной территории и подземного пространства, становящимися непригодными для всех видов жизни. По оценкам канадских специалистов, новые технологии сланцевой добычи нефти обеспечили прирост добычи на 6–7%, но при этом рост загрязняющих выбросов составил почти 12% [13, с. 17]. Развитие новых технологий в ресурсных отраслях, особенно в нефтегазовой добыче, вызывало столько техногенных экологических катастроф, что привело к широкому протестному движению общества и к ответным, в том числе налоговым, мерам государства по защите окружающей среды. В этих условиях государство стоит в настоящее время перед выбором приоритета – либо отказ от стимулирования экологически опасных методов добычи сланцевой нефти (которые лоббируются крупными корпорациями), либо еще большая поддержка инноваций для производства экологически чистых видов энергии.
х х х
В заключение отметим, что эволюция налогообложения в ресурсной сфере шла по линии как специфических рентных, так и стандартных налогов. На первом этапе в развивающихся странах главным фактором эволюции являлось изменение соотношения сил между национальным государством и иностранными (международными) ресурсодобывающими компаниями. Несмотря на большие вариации режимов и инструментов налогообложения в разных странах и разных ресурсных отраслях, в целом прослеживаются тенденции: расширения контрактного режима; усложнения концессионного налогообложения; перехода от простых форм рентных платежей, рассчитываемых на основе физических объемов добытого ресурса, к более сложным расчетам, а именно к стоимостным роялти и далее к прибылеориентированным роялти либо замене роялти на ресурсные рентные налоги.
(1) Например, в Монголии при продаже большинства ресурсов на внутреннем рынке ставка роялти составляет 2,5%, а при их экспорте – 5% [7, с. 157].
С 1970-х гг., когда приоритетным фактором в развитии налогообложения в ресурсных отраслях становится динамика мировых цен на сырьевые ресурсы, система налогообложения отвечает на это растущей гибкостью. Взлеты цен подстегивают фискальный инстинкт государства, что усиливает налоговый пресс на ресурсные отрасли. При снижении цен налоговый режим смягчается. При этом наблюдается постепенный переход от использования точечных мер в виде повышения ставок или введения налога на «звездную прибыль» к скользящей шкале рентных налогов и созданию других встроенных механизмов автоматического налогового реагирования. За счет этого происходит некоторое уменьшение асимметрии и временного лага между изменением цен и налоговой реакцией государства.
В ресурсной сфере налоги, сохраняя в полноте фискальное значение, применяются как один из важнейших государственных инструментов регулирования. Даже в современных условиях глобального кризиса и роста государственного долга угроза исчерпания невозобновляемых минеральных ресурсов, прежде всего энергоносителей, заставляет государство субсидировать ресурсные отрасли, особенно стимулируя инновационные технологические процессы и экозащиту в этих отраслях с помощью налоговых мер. Если в ближайшем будущем государство активизирует использование налогов как регулятора экономики, то весьма вероятно, что именно этот фактор станет определяющим в дальнейшей эволюции налогообложения.
Литература
1. Aarsness Frian and Petter Lindgren (P yry Management Consulting AS (Norway). Fossil Fuels – At What Cost? Government support for upstream oil and gas activities in Norway. For the Global Subsidies Initiative (GSI) of the International Institute for Sustainable Development (IISD) (Geneva, Switzerland). – January 2012.
2. BP Statistical Review of World Energy. – June 2013 (bp.com)
3. Calder J. Resource tax administration: the implications of alternative policy choices // The Taxation of Petroleum and Minerals: Principles, Problems and Practice. Ed. by Ph. Daniel, M. Keen and Ch. McPherson. International Monetary Fund. Routledge. – 2010.
4. Crude Oil Price Futures on NYMEX. (docstoc.com)
5. Energy Tax Group of PricewaterhouseCoopers. Conventional and Beyond: Oil and Gas Taxation in Canada. – April 2008.
6. The Extractive Industries Transparency Initiative (eiti.org)
7. Hogan L. and B. Goldsworthy. International Mineral Taxation// The Taxation of Petroleum and Minerals: Principles, Problems and Practice. Ed. by Ph. Daniel, M. Keen and Ch. McPherson. International Monetary Fund. Routledge. – 2010.
8. Land B.C. Resource Rent Taxes// The Taxation of Petroleum and Minerals: Principles, Problems and Practice. Ed. by Ph. Daniel, M. Keen and Ch. McPherson. International Monetary Fund. Routledge. – 2010.
9. McPherson C. State Participation in the natural resource sectors // The Taxation of Petroleum and Minerals: Principles, Problems and Practice. Ed. by Ph. Daniel, M. Keen and Ch. McPherson. International Monetary Fund. Routledge. – 2010.
10. Nakhle C. Petroleum Fiscal Regimes // The Taxation of Petroleum and Minerals: Principles, Problems and Practice. Ed. by Ph. Daniel, M. Keen and Ch. McPherson. International Monetary Fund. Routledge. – 2010.
11. Oil: Crude oil prices. (bp.com);
12. Oliveira Adilson de and Tara Laan. Lessons Learned from Brasil’s Experience with Fossil-Fuel Subsidies and their Reform. – June 2010. (iisd.org)
13. Sawer Dave and Seton Stiebert. Fossil Fuels – At What Cost? Government Support for oil activities in three Canadian provinces: Alberta, Saskatchewan, and Newfoundland and Labrador. For the Global Subsidies Initiative (GSI) of the International Institute for Sustainable Development (IISD). Geneva, Switzerland. – November 2010.
14. Глазова Е.С., Степанова М.П. Особенности налогообложения в нефтегазовой отрасли // Финансовый менеджмент. – 2012. – № 5. |
