Статьи

Версия для печати

Все статьи | Статьи за 2013 год | Статьи из номера N6 / 2013

Налоговое стимулирование нефтедобычи в Канаде

Глазова Е.С.,
к. э. н., ведущий научный сотрудник
 Института мировой экономики
и международных отношений РАН

Степанова М.П.,
к. э. н., старший научный сотрудник
Института мировой экономики
и международных отношений РАН


Аннотация
В статье рассмотрена налоговая политика федеральной и региональных властей в трех главных нефтедобывающих провинциях Канады, обеспечивающая значительную прямую и косвенную поддержку отрасли и рост нефтедобычи. Исследованы стандартные налоги с акцентом на налоге на прибыль корпораций и рентные налоги с акцентом на роялти, а также налоговое стимулирование нефтедобычи по этим двум главным источникам государственных доходов от неф тедобычи. Рассмотрены цели, объемы, формы и результаты налогового стимулирования в нефтедобыче, распределение налоговых льгот по видам, целям и по провинциям Альберта, Саскачеван, Ньюфаундленд с Лабрадором. Сделаны выводы о значении налогового стимулирования в разработке высокозатратных месторождений, включая морскую добычу в Атлантике, нефтеносные пески и инновационные технологии бурения в традиционной добыче. Показано взаимодействие федеральной и региональных властей в развитии отрасли и в распределении нефтяных доходов между разными уровнями власти.

Канада является развитой крупной нефтедобывающей страной. По последним оценкам, она занимает третье место в мире по доказанным мировым запасам нефти (10,4%) после Венесуэлы (17,8%) и Саудовской Аравии (15,9%). По добыче сырой нефти (3,7 млн баррелей в день) Канада находится на пятом месте после Саудовской Аравии, России, США, Китая(1).

На три провинции – Альберта, Саскачеван, Ньюфаундленд с Лабрадором – приходится 97% всей добычи нефти с лидирующей Альбертой (67%), следом идущей провинцией Саскачеван (17%) и за мыкающей провинцией Ньюфаундленд с Лабрадором (13%). Ежегодные темпы роста добычи нефти в Канаде составляли в среднем 2,5–3% за последние 15 лет.


(1) Данные на конец 2012 г. BP Statistical Review of World Energy 2013. bp.com


Однако за этими средними цифрами скрываются падение темпов роста традиционной добычи и высокие темпы роста ставшей экономически выгодной нетрадиционной добычи из высокозатратных месторождений (нефтеносные пески, морские глубины в Атлантике и инновационные технологии в традиционной добыче).

Канада является примером страны с опережающим ростом добычи из высокозатратных нефтяных месторождений. В общем объеме добытой канадской нефти доля традиционной добычи упала до 43%, а высокозатратной – выросла до 57% (в том числе нефтеносные пески дают 45%). Таким образом, львиная доля прироста добычи всей нефти достигнута за счет крупнейшего научно-технического прорыва – сланцевой революции, т. е. переключения производства с традиционного метода бурения на нетрадиционную добычу из нефтеносных песков, которая удвоилась за десять лет. Добыча из нефтеносных песков сосредоточена преимущественно в провинции Альберта, где на нее приходится сейчас 64% всей добычи нефти, а на традиционную – 36%. Вся глубоководная морская добыча приходится на провинцию Ньюфаундленд с Лабрадором, а в провинции Саскачеван вся добыча относится к традиционной, но растет доля добычи с применением инновационных технологий и методов в новых и истощающихся старых скважинах.

Основные черты концессионного налогообложения нефтедобычи в Канаде
В Канаде налоговый режим в нефтедобыче относится к концессионному типу, при котором государство предоставляет нефтедобывающим компаниям лицензию (концессию) на добычу природного ресурса и взимает за это главный ресурсный налог в виде роялти и другие рентные платежи в форме сборов, бонусов, арендной платы за землю. Рента при концессионном налоговом режиме делится между государством как собственником природного ресурса и нефтедобывающей компанией, которая является собственником добытого продукта и по условиям лицензии отдает часть этого продукта государству в качестве роялти в натуральной или денежной форме.

В Канаде природные ресурсы, включая нефть и газ, являются собственностью государства преимущественно на региональном уровне, т. е. на уровне провинции, в которой эти ресурсы расположены(1). При приобретении лицензии или заключении арендной сделки право на разведку, разработку недр и добычу нефти на территории провинции предоставляется нефтедобывающей компании государством в лице регионального правительства, которое является получателем существенной части роялтных и других рентных платежей. До 1980-х гг. доля федеральной власти в рентном доходе от нефтедобычи была незначительна – 10%, а остальная его часть распределялась между региональной властью и бизнесом примерно поровну – по 45%.


(1) Например, в провинции Альберта около 81% природных ресурсов принадлежит региону, 10,6% – в федеральной собственности, 8,4% – в частном владении. (Dave Sawer, Seton Stiebert. Fossil Fuels – At What Cost? Government Support for oil activities in three Canadian provinces: Alberta, Saskatchewan, and Newfoundland and Labrador. For the Global Subsidies Initiative (GSI) of the International Institute for Sustainable Development (IISD) (Geneva, Switzerland November 2010). P. 21).


Нефтяной кризис 1973 г. и вызванный им рост цен на нефть привели к пересмотру нефтегазовой политики как на федеральном, так и на региональных уровнях. Государство прежде всего укрепило свой контроль над нефтегазовыми ресурсами и постаралось обеспечить свою энергетическую безопасность. Основной целью принятой федеральным правительством в 1980 г. Национальной энергетической программы было стимулирование развития нетрадиционных технологий в добыче нефти и газа. В итоге произошло существенное перераспределение нефтяного дохода. Доля федерального правительства в доходе от нефтедобычи увеличилась с 10 до 36%, доля региональных правительств уменьшилась с 45 до 36%, доля отраслевого предпринимательства – с 45 до 28%(1). Однако в силу своей непопулярности в провинциях Национальная энергетическая программа перестала действовать к 1986 г.

В настоящее время сумма роялти, получаемая государством на региональном уровне, составляет 10,5 млрд долл., т. е. почти 13% от стоимости добываемой нефти. По абсолютной сумме роялти на первом месте стоит провинция Альберта – свыше 6 млрд долл., однако по относительной величине (доле роялти в стоимости добываемой нефти в данной провинции) опережает Ньюфаундленд с Лабрадором – 17,3%, затем идет Саскачеван – 15,8% и замыкает Альберта – 11,2% (табл. 1).

Основные характеристики добычи нефти в Канаде в физических и стоимостных показателях, а также сумма рентного налога в виде роялти с разбивкой по провинциям и по традиционным и нетрадиционным методам добычи приводятся в табл. 1.


(1) Dave Sawer, Seton Stiebert. Fossil Fuels – At What Cost? Op. Cit. P. 41.



НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА В НЕФТЕДОБЫЧЕ
Кроме специфических отраслевых рентных налогов нефтедобывающие компании, как и компании в других отраслях, платят стандартные налоги, главным из которых является налог на прибыль корпораций.

В настоящее время налогообложение нефтяных компаний в Канаде фактически сводится к двум основным налогам(1) – стандартный налог на прибыль по ставке 25% и ресурсная рента в форме роялти по ставкам от 10 до 45%. Кроме того, как и в большинстве развитых стран, для поддержки научных исследований частного сектора во всех отраслях, включая нефтедобычу, применяется федеральный инвестиционный налоговый исследовательский кредит по ставке 20%.

Законодательство не предусматривает никакого особого налогового режима для нефтегазодобывающих компаний. Однако исторически выработалась преференциальная политика по отношению к нефтяной отрасли, преследующая три главные цели: 1) интенсификацию экономической деятельности, 2) смягчение рисков при разведке и освоении месторождений, 3) ослабление давления международной конкуренции. На раннем этапе становления отрасли до 1970-х гг. главной мерой регулирования в нефтяной налоговой политике было использование «налоговых каникул» (tax holidays), или временное освобождение от налога. В начале 1970-х гг. начался постепенный отход от этой тактики как малоэффективной.


(1) Ernst & Young. Global Oil and Gas Tax Guide 2013. P. 85.


В настоящее время преференциальная политика трансформировалась в более широкомасштабную политику государственного субсидирования нефтедобычи, которое в Канаде, как и в других странах, сосуществует с не менее высоким уровнем налогового изъятия в этой отрасли(1). Из общей суммы прямого и косвенного субсидирования, которая составляет 2841 млн долл., федеральное правительство предоставляет 1382 млн долл., а региональные власти – 1459 млн долл., которые распределяются по провинциям следующим образом (млн. долл.): Альберта – 1049, Саскачеван – 327, Ньюфаундленд с Лабрадором – 83(2). При этом косвенное субсидирование через налоговые скидки и льготы намного превышает прямое субсидирование через гранты, займы и т. п. Косвенное налоговое субсидирование добычи сырой нефти в Канаде в целом оценивается примерно в 2366 млн долл., или 80% от всего субсидирования отрасли(3). Из суммы косвенных субсидий федеральное правительство предоставляет 1142 млн долл., а региональные власти – 1235 млн долл., в том числе в провинциях (млн долл.): Альберта – 847, Саскачеван – 322, Ньюфаундленд с Лабрадором – 66(4).

Небывало огромное прямое субсидирование было оказано первому канадскому морскому проекту Хайберния в 1990-х гг., когда его продвижение застопорилось из-за низких мировых цен на нефть. Региональное правительство предоставило нефтяным компаниям прямую финансовую помощь на сумму свыше 2,7 млрд долл. при стоимости проекта 5,2 млрд долл. Помимо этого, своеобразной формой прямого субсидирования этого проекта считается приобретение федеральным правительством за 290 млн долл. 8,5%-й доли акционерного капитала в проекте Хайберния, поскольку государство взяло на себя часть рисков этого проекта, не рассчитывая на получение прибыли(5). Так впервые в Канаде появилась государственная собственность в нефтедобыче. Сейчас государство в лице федерального и регионального правительства владеет частью собственности в трех морских проектах в провинции Ньюфаундленд с Лабрадором.

Нефтегазовая отрасль также является самым крупным получателем средств по разнообразным федеральным программам помощи, которые адресуются и другим отраслям. Например, по программе «Развитие канадского экспорта», субсидирующей страхование экспорта, нефтедобывающая отрасль является крупнейшим среди прочих отраслей получателем федеральных средств. Эксперты оценивают высокую эффективность этой меры, увеличивающей чистый экспорт нефти на 13%(6).


(1) См. подробнее: Глазова Е.С., Степанова М.П. Особенности налогообложения в нефтегазовой отрасли// Финансовый менеджмент. – 2012. – № 5; Глазова Е.С., Степанова М.П. Налогообложение нефтедобычи: тенденции развития// Финансовый менеджмент. – 2013. – № 3.
(2) Данные на 2008 г. Источник: Dave Sawer, Seton Stiebert. Fossil Fuels – At What Cost? Op. cit. P. 29.
(3) Эти цифры включают программу АККА (300 млн долл. в год). Поскольку сейчас идет постепенное сворачивание этой программы, то без ее учета оценка налоговых льгот в общем субсидировании снижается до 70%. Tax and Royalty-related subsidies to oil extraction from high-cost fields. A study of Brazil, Canada, Mexico, United Kingdom and the United States. Research performed for: Greenpeace International. Prepared by: The Global Subsidies Initiative (GSI) of the International Institute for Sustainable Development (IISD). Final Report. November 2010. P. 53.
(4) Данные на 2008 г. Источник: Dave Sawer, Seton Stiebert. Fossil Fuels – At What Cost? Op. cit. P. 29.
(5) Однако позднее благодаря возросшим мировым ценам на нефть государство получило свыше 1 млрд долл. дохода от проекта Хайберния (за 2003–2009 гг.).
(6) Tax and Royalty-related subsidies to oil extraction from high-cost fields. Op. cit. P. 58.


Прямые и косвенные налоговые субсидии в нефтедобыче нацелены главным образом на стимулирование: научно-исследовательских работ; новых методов и технологий добычи нефти из нетрадиционных и традиционных источников; разведки и освоения скважин; экозащиты.

Федеральное и региональное налоговое субсидирование нефтедобычи
На современном этапе наиболее значительное косвенное налоговое субсидирование осуществляется по линии налога на прибыль и по линии рентного налога, т. е. роялти. Политика налоговых льгот в нефтедобыче проводится федеральным и региональными правительствами через целевые программы, прежде всего для высокозатратных месторождений. Так, по оценкам канадских экспертов, суммарные федеральные налоговые льготы по линии налога на прибыль и по роялти составляют примерно 1142 млн долл., в том числе из них на высокозатратные проекты приходится 853 млн долл., или 75%, что превышает их долю в добыче(1).

Разница между федеральными и региональными программами налогового стимулирования нефтяной отрасли заключается в том, что федеральные программы преимущественно используют такие инструменты налогового стимулирования, как режим амортизации и налоговый кредит в рамках закона на прибыль корпораций (который большей частью находится в компетенции федерального правительства). Региональные налоговые льготы сосредоточены вокруг рентных платежей (в основном роялти), сбор, ставки и порядок выплаты которых находятся преимущественно в компетенции правительств провинций.

Рассмотрим подробнее основные налоги и виды налоговых льгот и скидок.

Налог на прибыль
В Канаде, как и в других странах, проявился тренд к единому налогу на прибыль для всех отраслей с сопутствующей системой отраслевых налоговых льгот и скидок. Нефтегазодобывающие компании облагаются налогом на прибыль по ставке, действующей для всех компаний Канады. В соответствии с общей мировой тенденцией ставка федерального налога на прибыль в последние годы уменьшалась, снизившись с 29% в 2007 г. до 25% в 2012 г. Этот налог состоит из федеральной части и из региональной части в нефтяных провинциях и территориях. В провинциях федеральная часть налога на прибыль взимается с нефтегазодобывающих компаний по ставке 15% и региональный налог на прибыль – по ставке от 10% (возможны вариации разбивки налога в разных провинциях и территориях), но в сумме он должен составлять 25%(2).

В Канаде не разрешено группе компаний консолидировать налоги, получать скидки с налога для всей группы сразу, покрывать убытки одних членов группы за счет прибыли других.

Предпринимательские и нематериальные убытки могут учитываться при определении налогооблагаемой базы за 3 предшествующих года и в течение 20 последующих лет.


(1) С учетом льгот по программе АККА. Tax and Royalty-related subsidies to oil extraction from high-cost fields. Op. cit. P. 53.
(2) Это разделение налога на прибыль относится только к доходу, заработанному компанией на территории данной провинции. Ernst & Young. Global Oil and Gas Tax Guide 2013. P. 85.


Налоговое стимулирование отрасли по линии налога на прибыль
Одна из главных налоговых льгот для стимулирования развития нефтегазовой отрасли реализуется через амортизационные схемы, которые уменьшают величину потенциально возможной налогооблагаемой прибыли. Амортизационные вычеты при определении налогооблагаемой прибыли можно разбить на две группы: 1) списание нематериального капитала и 2) списание материального капитала.

Списание нематериального капитала. Нематериальный капитал помимо затрат на приобретение прав и лицензий на разведку, бурение и добычу нефти и газа присутствует также в расходах на разведку и в расходах на освоение нефтяных и газовых скважин. Часть стоимости нематериального капитала ежегодно может вычитаться из налогооблагаемой базы при определении налога на прибыль. Величина этой списываемой части стоимости нематериального капитала, т. е. своего рода его амортизация, определяется законодательно для каждого вида нематериального капитала. Она разнится от 10 до 25, 30 и даже 100%.

Наибольшая льгота по списанию нематериального капитала предусмотрена для разведки, куда входят все расходы по определению наличия, размеров и местоположения нефтегазовых месторождений (такие как сейсмические, геофизические, геологические, геохимические расходы), расходы на строительство временной дороги, обеспечивающей доступ к месторождению, расходы на пробное бурение скважины с целью открытия нового месторождения нефти и газа(1).

Эти расходы по разведке могут вычитаться из налогооблагаемой базы в размере 100%. Нематериальный капитал в расходах на освоение месторождения списывается по ставке 30% в год. Расходы на приобретение прав и лицензий вычитаются по ставке 10% в год. В табл. 2 приводятся условные схемы списания разных видов нематериального капитала в течение 4 лет по отдельному проекту (с учетом максимально возможной по закону нормы списания).


(1) Сюда не включается стоимость любого материального капитала, такого как нефтегазовое оборудование, техника и сооружения, стоимость которого списывается методом уменьшаемого остатка.



Схемы списания материального капитала. Материальный капитал, используемый в традиционной добыче нефти и газа, состоит из устьевого оборудования, трубопроводов, нефте- и газосборных трубопроводных систем, отстойников, компрессоров, дегидраторов, газогенераторных станций для выделения избыточных углеводородов из гидратного газа («wet» gas) и серы из высокосернистого газа («sour» gas). Норма амортизации материального капитала определяется для каждого вида материального капитала, который в Канаде разделен на классы. Для каждого класса материального капитала законодательно установлена своя норма ежегодного списания (износа) в конце налогового года методом уменьшаемого остатка (например, 4–8% для трубопроводов, 20–25% для нефтегазового оборудования, 55% для компьютеров и компьютерных программ).

Амортизационные вычеты при определении налогооблагаемой прибыли могут составлять максимум 25% от остаточной балансовой стоимости данного вида материального капитала. Установленные для каждого класса капитала нормы являются максимальными, но они, естественно, могут меняться в связи с появлением новой техники и оборудования, для стимулирования внедрения которой предлагается более ускоренное списание по сравнению с прежним оборудованием (на уровне 30 и 50%).

Списание оборудования производится по усмотрению компаний и может переноситься на последующие годы без ограничения срока. Правила, обосновывающие возможность первого списания, определены в налоговом законодательстве(1).

Кроме базовых амортизационных схем для стимулирования научных исследований и внедрения современных инновационных технологий нефтедобычи из высокозатратных месторождений используются дополнительные меры для нефтеносных песков и морской добычи.


(1) См.: Canadian Energy Tax Group of PricewaterhouseCoopers. Conventional and Beyond: Oil and Gas Taxation in Canada. April 2008. P. 2.


Дополнительные льготы по амортизации оборудования для нефтеносных пеСков(1). В середине 1990-х гг. были установлены особенно благоприятные условия списания материального капитала при добыче из нефтеносных песков по так называемой схеме АККА (Accelerated Capital Cost Allowance) – ускоренной амортизации материального капитала по конкретным индивидуальным проектам. Закон позволяет списывать по этим проектам все расходы на оборудование в пределах установленной максимальной суммы, пока компания не станет налогоплатежной. В этом случае при разрешенном 100%-м списании всех издержек на оборудование по проекту компания начинает платить налог на прибыль по данному проекту только после списания этих капитальных издержек.

Этой схемой сейчас охвачено 90% проектов по нефтеносным пескам. Эта схема ускоренной амортизации была принята для стимулирования разработки нефтеносных песков и является временной. Предусмотрены ее постепенное сворачивание к 2015 г. и переход к стандартной ускоренной амортизации нефтегазового оборудования для всех нефтяных проектов в размере 25%. Ежегодная сумма налоговых вычетов из налогооблагаемой прибыли по схеме АККА составляла в среднем 300 млн долл. в 2008 г.

Инвестиционные налоговые кредиты для компаний, занимающихся морской
добычей нефти в Атлантике. Сумма федерального налога на прибыль может быть уменьшена на величину предоставляемого налогового кредита, который рассчитывается как 10% от суммы подпадающих под законодательство расходов на разведку и добычу нефти и газа в канадской зоне Атлантического океана. Среди прочего эти расходы включают приобретение оборудования, техники и сооружений для разведки и добычи нефти и газа.

Неиспользованные налоговые кредиты могут переноситься на 20 последующих лет и на 3 предшествующих года, уменьшая суммы выплачиваемого налога на прибыль за эти годы. Налоговые кредиты уменьшают сумму выплачиваемого налога на прибыль, по сути, тем самым уменьшают расходы на технику, оборудование и сооружения. В целом инвестиционный налоговый кредит, как и некоторые другие льготные программы федеральной власти вроде Программы стимулирования экспорта, является целевым. Он нацелен на развитие экономики и энергетики в атлантических территориях и провинциях. Хотя специально не оговаривается, что этот кредит предоставляется нефтегазовой отрасли, но фактически происходит так, что главным получателем выделенных сумм этого кредита являются нефтегазовые компании в провинции Ньюфаундленд с Лабрадором, которые ежегодно получают не менее 100 млн долл. по этой линии.

В целом во всей Канаде ежегодная поддержка нефтяной отрасли через льготы по линии федеральной части налога на прибыль корпораций оценивается канадскими экспертами в размере свыше 1 млрд долл. (распределение этих льгот по видам приведено в табл. 3).

Федеральные льготы по налогу на прибыль корпораций являются частью амбициозной инновационной стратегии экономического развития Канады, которая поставила перед собой цель войти в пятерку стран – научно-технических лидеров. Канадская программа развития научно-исследовательских работ считается одной из самых щедрых среди развитых стран.


(1) Dave Sawer, Seton Stiebert. Fossil Fuels – At What Cost? Op. cit. Pp. 39, 116.


Одним из главных налоговых инструментов в этой политике является Федеральный инвестиционный налоговый исследовательский кредит. Он был введен еще в 1977 г., но продолжает играть значительную роль в технологической революции, которая совершается в настоящее время в нефтедобыче. В рамках налогового исследовательского кредита, ставка которого 20%, ежегодные расходы на поддержку научно-исследовательских работ бизнеса составляют 4 млрд долл.

Канадская ресурсная сфера, переживая спад в традиционной добыче нефти и природного газа, поворачивается все больше в сторону добычи из морских глубин и тяжелой нефти из нефтеносных песков. Инвестиции в технологии и технику увеличивают жизнь разработанных истощающихся месторождений, позволяют эффективно разрабатывать сложные, дорогостоящие и трудноизвлекаемые запасы, повышают извлекаемость и экологичность добычи нефти.

Поддержка этих инновационных процессов выходит за рамки исследовательских работ «в лабораторных белых халатах» и по преимуществу относится сейчас к экспериментальным разработкам. В ресурсной сфере научные проекты, отвечающие требованиям Программы, могут заниматься новыми технологиями извлечения нефти, например с использованием закачивания высокотемпературного пара, или новыми технологиями бурения и выкачивания, или новыми технологиями уменьшения вязкости тяжелой нефти и газа и т.п.(1)

Налоговое стимулирование научной деятельности частных компаний заключается в двойной льготе – при расчете облагаемой базы налога на прибыль и при расчете самой суммы налога. При расчете налогооблагаемой прибыли все расходы – текущие и капитальные – на научно-исследовательские работы могут вычитаться в размере 100% в текущем году или в любой последующий год. Кроме того, при расчете самой суммы налога на прибыль 20% расходов на научные исследования (в пределах до 3 млн долл.) могут вычитаться по закону о федеральном налоговом исследовательском кредите.


(1) Canadian Energy Tax Group of PricewaterhouseCoopers. Conventional and Beyond: Oil and Gas Taxation in Canada. April 2008. P. 11.


Для частных компаний, контролируемых канадским капиталом, при определенных условиях налоговый исследовательский кредит может быть увеличен до 35%. Эта льгота относится к деятельности нефтегазовых компаний только на территории Канады. Во многих провинциях существуют также собственные налоговые исследовательские кредиты с размерами от 10 до 20%.

Роялти
Нефтегазодобывающие компании обязаны выплачивать роялти владельцам прав собственности на полезные ископаемые. В Канаде большинство этих прав принадлежит короне (региону). Порядок вычисления роялти и процедуры их сбора целиком находятся в ведении региональных правительств и имеют свои отличительные черты в каждой провинции и территории. Выплаты роялти государству по традиции называют «королевскими роялти» (crown royalties). В целом эти платежи привязаны к выручке за добытую продукцию. Вычисление роялти производится по каждому проекту индивидуально по сложной формуле с учетом таких факторов, как качество нефти, окончательный срок бурения, средняя цена на нефть и производительность скважины (в провинции Саскачеван эта формула публикуется в открытой печати ежемесячно). Существуют большой разброс в ставках роялти (от 10 до 45%), а также количественные и качественные различия в льготах по роялти. Суммы ежегодных роялти в целом и по провинциям приведены выше в табл. 1. Роялти, как правило, вычитаются до определения налогооблагаемой прибыли.

Налоговое стимулирование по линии роялти
Поскольку вычисление, установление ставок и сбор роялти находятся в компетенции правительств нефтедобывающих провинций Канады, основным налоговым механизмом стимулирования отрасли со стороны региональной власти являются налоговые льготы по роялти и другим рентным платежам. Типичными видами этих роялтных льгот являются снижение ставок, скидки и освобождение от роялти, роялтные кредиты, щадящий порядок выплаты роялти при снижении загрязняющих выбросов, при повышении извлекаемости нефти, при возобновлении добычи из заброшенных скважин, для пробного бурения при разведке, для инновационных методов горизонтального и вертикального бурения, для новых и низкопродуктивных скважин и др.

Относительная величина налоговых льгот в общей сумме роялти различается по провинциям. Ежегодная сумма роялтных льгот в 2008–2009 гг. оценивалась в целом в 840 млн долл., в том числе в провинции Альберта – на уровне 585 млн долл. и в провинции Саскачеван – 255 млн долл.(1)

Остановимся на региональных особенностях налоговой политики и налоговом стимулировании развития нефтегазовой отрасли в каждой провинции.

Провинция Альберта
В 1935–1971 гг. региональная власть руководствовалась по отношению к развитию нефтяной отрасли принципом «не мешать!». До 1971 г. в плане поддержки отрасли самое большее, что можно усмотреть в налоговой политике того времени, – это поддержка конкуренции через установление конкурентных ставок роялти.


(1) Dave Sawer, Seton Stiebert. Fossil Fuels – At What Cost? Op. cit. P. 44, 49.


После нефтяного кризиса и ценовых шоков в 1970-е гг. начался пересмотр нефтегазовой политики на федеральном и региональных уровнях, одним из последствий которого было перераспределение налоговых доходов, в том числе между федеральной и региональными властями.

С 1995 г. налоговая политика в Альберте развивалась под доминирующим влиянием мировых цен и «сланцевой» революции. Режим роялти, с одной стороны, приспосабливается к мировой конъюнктуре на нефтяном рынке, но, с другой стороны, неизменно стимулирует высокозатратную добычу из нефтеносных песков. В 2007 г. в Альберте была создана Аналитическая комиссия по роялти (Alberta Royalty Review Panel), выводы которой легли в основу начавшего действовать 1 января 2009 г. нового режима роялти. Максимальная возможная ставка роялти была сначала увеличена с 35 до 50%, но общий финансово-экономический кризис вынудил снизить ставку до 40% (позднее еще ниже).

Главные цели стимулирования отрасли – поддержка высокозатратной добычи из нефтеносных песков, интенсификации разведки и освоения, развития новых технологий. Главными инструментами стимулирования стали снижение ставки роялти для освоения новых скважин, роялтные кредиты для пробного и новых методов бурения, для повышения извлекаемости нефти(1), для уменьшения вреда для окружающей среды и для снижения углеводородных выбросов, а также временное освобождение от уплаты роялти при возобновленной добыче из заброшенных скважин. В целом региональные роялтные льготы, по оценкам канадских аналитиков, составляли в Альберте ежегодно в последние годы примерно 585 млн долл.(2)

Особый режим выплат роялти установлен для стимулирования добычи сланцевой нефти. Ставка роялти зависит преимущественно от двух факторов: от уровня возмещения инвестиционных и операционных расходов на начальных стадиях добычи и от цены на нефть. Так, при повышении цены с 55 до 120 долл. за баррель базовая ставка роялти возрастает с 1 до 9% в начальный период до возмещения инвестиционных и операционных расходов. Однако после возмещения этих расходов ставки роялти значительно выше и составляют 25–40% в зависимости от уровня цены (табл. 4).


(1) Это особенно важно для возобновления заброшенных скважин, которых в Альберте в 2010 г. насчитывалось 45 тыс.
(2) Dave Sawer, Seton Stiebert. Fossil Fuels – At What Cost? Op. cit., P. 44–45.


Из всех провинций Альберта стоит на первом месте по добыче нефти, в том числе из высокозатратных нефтеносных песков, по абсолютной сумме роялтных доходов и льгот по ним (соответственно 6,2 млрд долл. и 585 млн долл.). Однако относительная доля роялти в стоимости добытой нефти в Альберте значительно ниже, чем в других провинциях, – 11,2% против 17,3% в провинции Ньюфаундленд с Лабрадором и 15,8% в провинции Саскачеван. Это объясняется уменьшением суммы выплат роялти из-за высокого уровня затрат на добычу сланцевой нефти и более высокого уровня субсидирования этой добычи.

Провинция Саскачеван
Большинство крупных месторождений в этой провинции было открыто в результате интенсивных разведывательных работ в 1950–1960 гг., после чего началась серьезная добыча нефти. Впечатляющий подъем в производстве нефти был обязан новым технологиям бурения, в частности горизонтального бурения.

Налоговая политика правительства провинции направлена на стимулирование не только роста добычи тяжелой нефти, но и в большей степени на поддержку разведки, освоения, развития новых технологий как для освоения новых скважин, так и возобновления и увеличения добычи из старых скважин. Поскольку в провинции Саскачеван на конец 2009 г. насчитывалось более 800 заброшенных «сиротских» скважин (т. е. с неизвестным собственником), то правительство провинции разработало программу поощрения возобновления добычи на таких участках с учетом более высоких инвестиционных и операционных расходов.

Условия льготного налогового режима для таких проектов, включая роялти, зависят от степени рентабельности каждого проекта.

Заметной вехой в налоговой политике стало изменение режима выплаты роялти в 2002 г., когда были снижены ставки роялти для новых нефтегазовых скважин, которые были пробурены после 1 октября 2002 г., и изменилась схема стимулов, привязанная к объему добычи. В частности, для зафиксированных объемов добычи ставка роялти была снижена до 2,5% (вместо 8 и 4%). Установлен порядок изменения ставок роялти в ответ на изменение нефтяных цен. При цене на нефть ниже пороговой применяется базовая ставка роялти, при цене выше пороговой ставки роялти повышаются с ростом цен.

В 2005 г. в целях стимулирования новых технологий добычи трудноизвлекаемой нефти (горизонтальные, разведывательные, глубокие, а также возобновленные скважины) были снижены ставки роялти для начальных объемов добычи.

В частности, на возобновленных участках ставка роялти, привязанная к окупаемости расходов, была минимальной до возмещения инвестиционных и операционных расходов роялти и составляла 1% со всей выручки. После возмещения этих расходов роялти выплачиваются по ставке 20% с операционного дохода(1).

Инструментом стимулирования исследовательских работ в нефтяной отрасли провинции Саскачеван помимо снижения ставок роялти стал также роялтный кредит со ставкой 30%, дающий возможность вычитать из суммы роялти до 30% расходов на исследовательские работы в пределах максимальной суммы в 3 млн долл.

Из других налоговых льгот можно назвать также освобождение от акциза и налога на продажу определенных видов передвижного капитального оборудования, используемого при разведке и освоении месторождений нефти, некоторых материалов и химических реактивов, используемых для закачивания на возобновляемых участках, и др.

В уникальном исследовании налоговых льгот в канадской нефтедобыче, которое выполнили канадские эксперты Д. Сойер и С. Стайберт, приводятся редкие данные о стоимости добычи нефти, выплате роялти и роялтном налоговом субсидировании по отдельным скважинам в провинции Саскачеван. Распределив все скважины на 6 архетипов по трем типам нефти (тяжелая, средняя, легкая) и по четырем территориальным категориям, исследователи проанализировали имеющиеся данные по всем действующим скважинам этой провинции (26 тыс.), в том числе по всем льготным (6 тыс.) и по новым скважинам (2,3 тыс.). В результате они получили следующие любопытные результаты. В провинции Саскачеван для всех действующих скважин уровень государственного субсидирования очень невысок. Средняя субсидия на каждый кубометр добытой нефти по всем типам скважин составляет 22 цента и разнится в зависимости от типа нефти и типа скважины от 15 центов до 1,75 долл., что составляет сотые доли процента к стоимости добытой нефти (0,04, 0,03 и 0,29% соответственно). Более высокий уровень субсидирования легкой нефти в районе Киндерлей (1,75 долл. на 1 м3) объясняется большим числом скважин с небольшим объемом добычи. Однако субсидирование новых скважин, которые составляют 9% от всего количества скважин в этой провинции, несопоставимо выше, чем в среднем по провинции, что говорит о целенаправленном поощрении стадии освоения месторождения. По новым скважинам роялтные льготы по отношению к стоимости добытой нефти выражаются не в центах (как по всем скважинам провинции), а в сотнях долларов на 1 м3 добытой нефти, равняясь в среднем 143 долл. на 1 м3 и варьируясь в зависимости от архетипа скважины и качества нефти от минимум 76 долл. (средняя нефть, тип Свифт Каррент) до максимум 385 долл. (средняя нефть, тип Эстеван/Вейбурн). В процентном отношении государственная налоговая субсидия в среднем составляет 27% в стоимости каждого добытого в новых скважинах кубометра нефти, варьируясь от максимальной доли 68% (средняя нефть, тип Эстеван/Вейбурн) до минимальной 15% (средняя нефть, тип Свифт Каррент)(2).

Канадские исследователи провели также анализ роялтных льгот по отношению к сумме полагающихся роялти. Самая большая роялтная льгота за год на одну из шести типовых скважин (легкая нефть, тип Эстеван/Вейбурн) оценивается ими в сумму 31 080 долл., или 32% от всей суммы роялти по данному типу скважины (96 622 долл.), а самая маленькая роялтная льгота по одной скважине (легкая нефть, тип Киндерлей) – 648 долл., или 3% от всей суммы роялти (20 663 долл.).


(1) Dave Sawer, Seton Stiebert. Fossil Fuels – At What Cost? Op. cit. Pp. 46–48.
(2) Dave Sawer, Seton Stiebert. Fossil Fuels – At What Cost? Op. cit. Pp. 57–58.


В остальных типовых скважинах доля льгот в сумме роялти была 10% и 17–18%. В среднем по одной скважине доля льгот (40 433 долл.) в сумме роялти (24 818 долл.) была 16%(1).

Провинция Ньюфаундленд с Лабрадором
Три морских проекта в этой провинции дают сейчас 12% всей канадской добычи сырой нефти. Для провинции это самая важная отрасль, доля которой в региональном валовом продукте составляет 36% и в бюджетных доходах провинции – 30%. До ценового бума 1973 г. серьезной разведки в Атлантике не было, хотя ее начало относится к 1960-м гг. Падение цен в 1980-х гг. отложило разработку морских месторождений нефти. О промышленной глубоководной добыче нефти можно говорить только с 1997 г., когда началась разработка первого проекта Хайберния. Морская добыча нефти отличается гораздо большей капиталоемкостью и технической сложностью, чем традиционная наземная добыча. Это сказывается на нефтяной политике государства, которое на федеральном и региональном уровне с самого начала оказывало значительную прямую и косвенную (налоговую) поддержку глубоководной добыче нефти.

Региональная нефтяная политика провинции Ньюфаундленд с Лабрадором выделяется большей самостоятельностью и оформленностью по сравнению с политикой других нефтедобывающих провинций Канады. С самого начала региональное правительство «наложило свою руку» на эту сферу и выработало политику предсказуемого регулирования, в том числе через механизм роялти еще до того, как появились компании-претенденты на добычу нефти в этом регионе.

Для региональной власти главная задача – держать командные высоты и планирование развития отрасли в руках государства, а также осуществлять поддержку и стимулирование отрасли ради развития региона и роста выгод для него. Регион ориентировался на норвежскую модель развития нефтедобычи в Северном море. Одновременно контролируя и поддерживая развитие отрасли в нужном направлении, региональное правительство ставит своей целью освоение любого нефтяного месторождения. Оно стремится учесть негативный опыт провинций Альберта и Саскачеван и не допустить появления заброшенных нефтяных участков и скважин до полного извлечения нефти.

Нефтяная политика региона иллюстрируется историей первого технически сложного и дорогостоящего проекта глубоководной атлантической добычи нефти Хайберния, который явился объектом крупной финансовой поддержки как региональной, так и центральной власти. Когда региональная власть и нефтяные компании вплотную подошли к переговорам по поводу этого проекта, резко ухудшилась рыночная конъюнктура (в конце 1980-х гг. цены не нефть упали до 20–30 долл. за баррель), что поставило под сомнение прибыльность проекта. Не желая откладывать развитие этого проекта, региональное правительство, решительно настроенное на разработку морских запасов нефти, оказало сверхщедрую для любого времени прямую финансовую помощь в виде грантов на сумму свыше 1 млрд долл. и гарантированных займов на сумму 1,7 млрд долл. Для развития этого проекта стоимостью 5,2 млрд долл.(2)


(1) Dave Sawer, Seton Stiebert. Fossil Fuels – At What Cost? Op. cit. P. 59.
(2) Прямая помощь федерального правительства заключалась в покупке пакета акций в проекте Хайберния за 290 млн долл., о чем было сказано выше.


Нефтяные компании, максимально воспользовавшись сложившимися условиями (низкие нефтяные цены, высокие технические риски) и требованиями регионального правительства (увеличение числа рабочих мест), выторговали себе при переговорах весьма низкие ставки роялти, которые могли повышаться на 1% каждые 18 месяцев, начиная от 1 до 5%, при зафиксированных объемах добычи.

В условиях более высокой рыночной конъюнктуры прямая помощь регионального правительства двум следующим морским проектам была значительно меньше. Оно приобрело 4,9%-й пакет акций в проекте Хеброн за 110 млн долл. и 5%-й пакет в проекте Уайт Роуз. В этих морских проектах регион также добился в переговорах с компаниями гораздо более выгодных условий выплаты роялти. Сейчас уже выработан общий базовый режим выплаты роялти для всех будущих проектов, который привязан к объему добычи и одновременно прозрачен для инвесторов, обеспечивая их финансовую безопасность и создавая привлекательный инвестиционный климат. Вообще, надо отметить, что при переговорах правительства и бизнеса низкая конъюнктура на рынке нефти усиливает позиции бизнеса, а высокая – позиции правительства.

К региональным налоговым льготам для нефтедобывающих компаний относятся также первоначальное освобождение от регионального налога на продажу для морских проектов Хайберния и Терра Нова (сейчас отменено); освобождение от регионального акциза на бензин, дизельное топливо, морское и авиационное топливо, используемое в морских проектах для работы оборудования при добыче нефти, и т. п.

***

Практика трех провинций показывает, что государство проводит активную политику налогового стимулирования через такие инструменты, как ускоренная амортизация, налоговые скидки, снижение налоговых ставок, налоговые «подъемные», налоговые возвраты, налоговые кредиты, скидки и освобождение от роялти. Есть еще специальные льготы для финансовой поддержки малых венчурных компаний, в частности, так называемая переадресация налоговых льгот и вычетов (связанных с расходами на разведку и освоение) при продаже акций этих малых компаний (flowthrough shares). Эта льгота, введенная в Канаде впервые еще 1950-х гг. как поддержка малым венчурным компаниям в привлечении финансовых средств от других корпораций, была в 1980-х гг. распространена и на индивидуальных инвесторов. Льготу используют инвесторы, получающие право вычитать из своих расходов ту часть льгот и вычетов, которую не использовали и которую передают малые компании инвесторам вместе с продажей определенного типа своих акций. В общей сумме налогового субсидирования отрасли эта льгота занимает незначительное место, но она может быть важной для отдельной малой компании с 4–5 занятыми и десятком скважин. Эта льгота применяется на федеральном и на провинциальных уровнях в рамках поддержки любых инновационных разработок, для стимулирования разведки, освоения и добычи нефти на высокозатратных месторождениях. Малые компании преуспевают в разработке тризов (трудно извлекаемых запасов) только благодаря постоянному внедрению передовых методов добычи, а государственная налоговая политика оказывает им в этом существенную помощь.

В государственной поддержке отрасли в Канаде на налоговое стимулирование нефтедобычи приходится по разным оценкам 70–80%. В табл. 5 приводятся оценки сумм налоговых льгот в Канаде по их видам и по провинциям.

О роли налогового субсидирования в нефтедобыче говорят следующие показатели. Налоговые льготы оцениваются канадскими аналитиками в ежегодную сумму 2,4 млрд долл., что составляет по отношению к стоимости добычи нефти в среднем примерно 5,2% (за 2004–2008 гг.). По адресности суммарных федеральных и региональных льгот (высокозатратные и традиционные месторождения) львиная доля налогового субсидирования направляется на высокозатратную добычу, в которой преимущественно применяются инновационные методы разведки, освоения и добычи. Эта доля максимальна в провинции Ньюфаундленд с Лабрадором – 100%, в провинции Саскачеван – 77% (новые скважины и инновационные технологии бурения в традиционной добыче), в провинции Альберта – 78% (нефтеносные пески).

Рассмотренная система налогообложения нефтедобычи в Канаде подтверждает общий процесс эволюции налоговых систем в направлении усиления регулирующей функции. Налоги из чисто фискального инструмента все больше становятся инструментом регулирования предпринимательской деятельности.

В частности, расширяется механизм и усиливается адресность льгот по стандартным и рентным налогам, возрастает их целенаправленность на стимулирование научно-исследовательских работ.

Как свидетельствует канадский опыт налоговой политики в нефтедобыче, налоговые льготы и стимулы способствовали росту нефтедобычи и структурным сдвигам в отрасли за счет инновационных процессов. Благодаря значительной поддержке государства, в том числе налоговой, существенно выросла доля нефтедобычи инновационными методами (из нефтеносных песков, глубоководных месторождений и трудноизвлекаемых запасов), увеличились объемы разведанных запасов, повысилась эффективность разработки уже имеющихся и извлекаемость нефти из истощенных месторождений. Объединенные усилия федеральной и региональных властей не только укрепляют экономические позиции нефтедобывающих компаний, но и способствуют росту доходов государства, реализации общенациональных и региональных интересов.

Отдельные номера журналов Вы можете купить на сайте www.5B.ru
Оформление подписки на журнал: http://dis.ru/e-store/subscription/



Все права принадлежат Издательству «Финпресс» Полное или частичное воспроизведение или размножение каким-либо способом материалов допускается только с письменного разрешения Издательства «Финпресс».