к.э.н., аудитор
ЗАО "Ин-Аудит"
Общеизвестно, что образование фондовденежных средств государства и их использованиев процессе выполнения государственных задач вомногом происходит посредством хозяйственнойдеятельности как государственных, так инегосударственных организаций (возникновение иисполнение налоговых и иных финансовыхобязательств перед государством, расходованиевыделенных государственных ресурсовконкретными экономическими субъектами впроцессе реализации тех или иных программ и т.д.),что, естественно, должно предусматриватьадекватную систему государственногофинансового контроля (далее - ГФК). Трудно несогласиться и с тем, что любые государственныепрограммы реформирования и развития областейэкономики для их успешной реализации такжедолжны предусматривать эффективную систему ГФК.Без преувеличения можно сказать, что отэффективности ГФК в конечном итоге зависитэкономическое благополучие исоциально-политическая стабильностьгосударства. Попытаемся это обосновать, учитываято, что ГФК не должен являться самоцелью (т.е. егоне следует понимать как самодостаточноеявление). Так, принимаемые на государственномуровне решения в ходе управления егоэкономическим и социально-политическимразвитием так или иначе предусматриваютфинансовые потоки (т.е. оцененное в денежнойформе движение (изменение) любых элементовгосударственных ресурсов и любых источников ихформирования). Основные же решения в областигосударственного управления так или иначеобуславливают либо образование, либораспределение, либо использование (либо все всовокупности) денежных фондов государства.Реализация же принимаемых решений не в последнююочередь зависит от его финансовых потенциалов.От того, насколько качественной будетинформация, формируемая системой ГФК, во многомзависит обоснованность решений по управлениюфинансово-хозяйственной деятельностьюгосударства, правомерность определения основныхнаправлений финансово-хозяйственной политики. Ауже это, как известно, и является основнойпредпосылкой устойчивости экономического(хозяйственного) и, как следствие этого,социально-политического развития страны в целом(т.е. финансово-экономического исоциально-политического благополучия нации).
Ключевым условием достижения целей изадач ГФК является соблюдение принципов, т.е.основных правил, охватывающих контрольнуюдеятельность в целом. Необходимо также отметитьи основные требования к организации системыГФК. Данные требования по своей сути хотя и неявляются принципами, но также обуславливаютэффективность отдельных элементов ГФК, а такжеэффективное функционирование системы ГФК вцелом. Схематично данные принципы и требованияпредставлены на рис.1. В данной главе мы подробнораскроем содержание каждого из представленныхпринципов и требований. Для удобства всепринципы и требования соответственнопронумерованы, но их нумерация не предполагаеткакой-либо иерархии по важности, т.е. различныепринципы, как и требования, по отношению друг кдругу равнозначны).
Итак, следующие принципы являютсябазовыми правилами, краеугольным камнемгосударственного финансового контроля. Посленаименования каждого принципа раскрывается егосодержание.
1. Принцип законности
Среди всех принципов ГФК важнейшеезначение имеет принцип законности, так как онявляется необходимым условием реализации всехостальных принципов. Свои исходные начала ГФКберет из законодательства Российской Федерации,т.е. деятельность органов ГФК (в том числе ихдействия, меры, предпринимаемые ими, методологияи процедуры) должна строго соответствоватьзаконам и иным нормативно-правовым актам. Должныстрого соблюдаться предусмотренные законами ииными нормативно-правовыми актами права иинтересы контролируемых (контролеры не должныдопускать какого бы то ни было произвола вотношении контролируемых).
Принцип законности предусматриваетследующее:
- качество нормативно-законодательнойбазы ГФК и законодательства РФ в целом, т.е. егосоответствие целям общественного развития,укрепления и наращивания государственнойфинансовой базы (не секрет, что далеко не всякийнормативно-правовой акт способствует развитию исовершенствованию системы ГФК и в целом должнымобразом отвечает потребностям общества,конституционно установленным правам и свободамкаждого его члена, иными словами, сами же законыпорой предусматривают совершенно ”законную” (сформальной точки зрения) возможностьнеобоснованно или нецелесообразно, т.е. не винтересах укрепления финансовой базыгосударства, использовать государственныесредства);
- соблюдение норм права органами ГФК(их представителями) при реализации своихконтрольных полномочий (включая осуществлениеконтроля и вынесение решений по его результатам),а также всеми организациями, имеющими с нимиправоотношения (включая исполнение решенийорганов ГФК).
Рис.1. Принципы и требования к организаци государственного финансового контроля
В целом же законность ГФК - понятиесистемное, охватывающее как государственныхконтролеров, так и контролируемых, а такжетретьих лиц, включая принимающих решениягосударственных органов. Например, все вопросыфункционирования и вторых, и третьих, вопросы ихвзаимоотношений с контрольными органами такжеопределяются нормативно-правовыми актами.
2. Принцип независимости
Органы ГФК (контролеры) должныобладать организационной, функциональной,материальной и иного характера (с точки зрениязаинтересованности, личных или родственныхсвязей и т.д.) независимостью от юридических илифизических лиц, чью деятельность они проверяют(т.е. должно быть исключено любое влияние состороны последних), а также от лиц, тем или инымобразом связанных с последними. Например,результаты проверки, проведенной органом ГФК,будут менее объективны, если его положение вгосударственном устройстве будет как-тозависеть от результатов того направления, ккоторому относятся объекты проверки.
Принцип независимости органов ГФКимеет важное государственное значение, так какпри реализации этого принципа органы ГФК будутиметь возможность успешно осуществлять своюдеятельность, достигать свои цели и задачи.Независимость органа ГФК определяется егостатусом, в том числе функциями и подчинением, всистеме государственных органов (статусом ворганизации - для отдельных органов ГФК,являющихся подразделениями органовисполнительной власти и управления). При этомсама структура органов ГФК можетпредусматривать их прямое или непрямоеподчинение друг другу.
Независимость должна быть формальнозакреплена в законодательстве, регулирующем ихдеятельность.
Независимость также характеризуетсячеткостью и адекватностью формальноопределенных прав и обязанностей. Она позволяетгосударственным контролерам работать с высокойстепенью автономии и
инициативы, выдавать объективныезаключения. При этом каждый государственныйконтролер (работник органа ГФК любой ветвивласти) должен быть независим в своих сужденияхот коллег, включая начальство, должны бытьисключены возможности проявлений конформизма. Вто же время должен поощряться коллективизм вдеятельности государственных контролеров.Важной гарантией независимости государственныхфинансовых контролеров должны быть такжедостаточно высокие должностные оклады,соответствующее соцобеспечение, гарантииправового статуса, меры государственной защиты,компенсации и т.п.
Фактором независимости являются,кроме того, и источники финансирования органовГФК: финансирование системы должно бытьбюджетным и выделяться отдельной строкой.
Среди специалистов распространенаточка зрения, что суть независимости органафинансового контроля выражена в его правесамостоятельно определять: а) предмет своейконтрольной деятельности, б) методы контроля, в)содержание и формы отчетов. Независимость такжеукрепляется правом контрольного органасамостоятельно определять объемы, сроки испособы проведения контрольных мероприятий. Приэтом не должна исключаться возможность запросовна проведение контроля со стороны другихорганов. Но за контрольным органом должнозакрепляться право на отклонение таких запросов(по формально установленным основаниям).
В то же время независимость снижаетсяпри законодательном ограничении отдельныхвопросов деятельности органа ГФК. Например,независимость Счетной палаты РФ снижена призаконодательном закреплении обязательностивключения в планы и программы ее работыпоручений палат парламента и обращений не менееодной пятой от общего числа депутатов палатпарламента (т.е. остается возможность оказыватьпрямое давление на Счетную палату РФ).
В связи с затронутым вопросом полезнорассмотреть пример высшего контрольного органаШвеции - Национального ревизионного бюро (НРБ),действующего исключительно самостоятельно,независимого как от правительства, так и отпарламента. То есть даже шведский парламент(включая его комитеты) не может давать НРБкаких-либо поручений или предлагать подходящиеобъекты для проверки. Парламент может лишьопределять общие направления деятельности НРБ,которые доводятся до последнего в связи срассмотрением предложений по бюджету. Следуеттакже отметит, что все специальные решенияшведского правительства о проведении силами НРБотдельных расследований должны быть согласованыс НРБ и рассмотрены последним.
Наконец, необходимо упомянуть, чтовсякая независимость - организационная,функциональная, персональная, финансовая и т.д. -невозможна без связи с общественностью,гражданами-налогоплательщиками. Но данныйаспект затрагивается уже в следующем принципеГФК.
3. Принцип гласности(публичности или открытости)
Важность принципа гласности ГФКопределяется тем, что его реализацияспособствует информированности органовгосударственной власти и широкой общественностио реальном положении дел не только в управлениигосударственной финансовой системой, но и вгосударственном управлении в целом. ГласностьГФК - необходимый атрибут современногодемократического общества. Принцип гласностипредусматривает открытость деятельности органаГФК, доступность каждого гражданина к информациио результатах контрольной деятельности.Необходимо публиковать в прессе (с учетомобеспечения государственной, коммерческой ииной охраняемой законом тайны) не толькоотчетные материалы по результатам проверок, но иофициальные ответы органов исполнительной исудебной власти на выводы контролеров, в томчисле с указанием принятых мер по устранениюнарушений (при этом также дается оценка как этихответов, так и в целом реакции органов власти навыявленные нарушения и недостатки). Последниебудут широко обсуждаться в средствах массовойинформации, что побудит соответствующиегосударственные органы и организации исправлятьвскрытые ГФК ошибки в их деятельности. Крометого, это это должно снизить риск низкогокачества официальных ответов (несоблюдениесроков и установленного порядка предоставленияответов, несоответствие ответов существупоставленных контрольным органом вопросов,неправильная трактовка положений тех или иныхнормативно-правовых актов, подтасовка фактов ит.д.). Необходима тесная связь органов ГФК сосредствами массовой информации (радио,телевидение, пресса, издательства и т.д.) дляобнародования контрольных материалов. Все этозаставит нарушителей и их покровителей держатьответ не только перед правоохранительнымиорганами, но и перед всем обществом, покажетперед всеми их неблагонадежность и вред,подорвет их репутацию. Также возникаетнеобходимость защиты конфиденциальнойинформации в целях соблюдения государственной ииной охраняемой законом тайны.
При этом должны быть выработаны и взаконодательном порядке закреплены процедурыобнародования результатов контроля (включаяусловия, процедуры санкционирования и т.д.).Необходимо также отметить, что обнародованиерезультатов контроля будет способствоватьформированию устойчивого мнения в обществе о егопользе и необходимости. Например, в странахЗападной Европы бытует неписаное правило о том,что общественность является окончательнымсудьей контролера.
4. Принцип объективности
Выводы контролеров, а также их подходык планированию и проведению проверок должныисключать какую бы то ни было предвзятость илипредрасположенность, а также какие-либо особыемотивы (корысть, политический заказ и т.п.). Так,планирование контрольных мероприятий и ихпроведение должны исключать какую-либопредубежденность об изначальном наличиинегативных аспектов в деятельности проверяемыхобъектов.
Выводы по результатам проверок такжедолжны быть беспристрастны (особенно в планепредставления материалов), обоснованы иподтверждены соответствующими данными,материалами, содержащими качественнуюинформацию. При этом о качестве информации можносудить по следующим критериям: необходимость,достаточность, истинность, своевременность,аналитичность, организованность.
5. Принцип ответственности
Данный принцип может быть рассмотренкак минимум в трех аспектах: а) ответственностьконтролеров, б) ответственность контролируемых,в) ответственность третьих лиц (включаяпринимающих решения, т.е. обладающихисполнительными полномочиями, государственныхорганов). Рассмотрим последовательно этиаспекты, в связи с предметом настоящегоисследования.
5.1. Ответственность контролеров
Каждый субъект ГФК (орган ГФК, егоработник) за ненадлежащее выполнениевозложенных на него контрольных функций и задачдолжен нести ответственность (экономическую,административную и дисциплинарную).Ответственность должна быть формальноустановлена за выполнение каждой контрольнойфункции, ясно очерченной и формальнозакрепленной за конкретным субъектом. Впротивном случае субъект не будет в должной мереосуществлять контроль. Ответственность такжеспособствовует более обоснованным, практичным(выполнимым) и действительно необходимым иполезным рекомендациям по совершенствованиюобъектов контроля.
Вообще говоря, ответственностьгосударственных контролеров имеетпервостепенное значение, так как от их работы, ихвыводов по большому счету зависитгосударственная экономическая безопастность иобщественное благосостояние в целом.
В то же время следует признать, чтоэтот принцип нарушается как исполнительной, таки законодательной властью.
Но стоит также отметить, что вопросыответственности в полной мере не отражены и вЗаконе о Счетной палате РФ (там лишь указано обответственности инспекторов, но нет ни слова обответственности ее членов за неисполнение илиненадлежащее исполнение возложенных на неезадач).
5.2. Ответственностьконтролируемых
Должны быть установлены виновникивыявленных ошибок и злоупотреблений вуправлении государственными финансами и инойсобственностью, они должны нестиответственность согласно степени тяжести (вотношении бюджетных последствий) и степенивлияния допущенных ими незаконных илинеадекватных действий для государственныхфинансов (в том числе наносящих государствунепосредственный или опосредованный ущерб).
5.3. Ответственность третьих лиц
Третьи лица, включая органыгосударственной власти, обладающие правомпринятия решений (и их исполнения) на основепредставлений или предписаний органов ГФК, атакже иные организации, вступающие вправоотношения с последними, должны нестиответственность за ненадлежащее исполнениесвоих обязанностей по отношению к органам ГФК(например, обязанность исполнять представленияили предписания, обязанность предоставлятьинформацию и т.д.), что должно быть предусмотренов нормативно-правовых актах. В настоящее же времянаблюдается иная ситуация: исполнительнаявласть реагирует на представления и предписанияСчетной палаты РФ крайне неудовлетворительнымобразом, допуская молчание, бездействие,волокиту (об этом говорится и в постановленииГосударственной Думы “О реагировании органовгосударственной власти Российской Федерации,органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации и правоохранительныхорганов Российской Федерации на факты нарушений,выявляемых Счетной палатой РоссийскойФедерации” от 10 сентября 1997 г. № 1686-II ГД). Это женаблюдается и в отношении реализациирезультатов контроля, осуществленного инымиконтрольными органами. Иными словами,деятельность контрольных органов во многомосуществляется “вхолостую”.
Вообще, следует сказать, что такназываемой российской специфике в большей мересоответствует обратный принцип - “принципбезответственности”, если учесть, что толькомизерный процент выявленных виновников несетхоть какую- то, пускай даже и моральную,ответственность. Этот принцип для нашегогосударства скорее традиционен как и всеобщая (иправых и виноватых) нелюбовь к контролю.Вероятно, это и есть отправная точканеудовлетворительного управления экономикой ифинансами, кризиса российской государственностии в целом перманентного на протяжении всейистории России социального неблагополучия.Оставим злоупотребления, это отдельная оченьактуальная тема, связанная с проблемойкоррумпированности власти. Разберем причинытолько ошибок государственных управленцев - онитакже дорого обошлись государству. Если судитьпринципиально, то причина здесь проста. Так, еслиуправленец не чувствует ответственности, аточнее, если у него отсутствует, грубо говоря,элементарный страх понести ответственность засвои ошибки, он по своей природе не будет (приотсутствии у него чувства долга) должным образомконцентрироваться и выполнять свои обязанностис полной самоотдачей (не говоря уже онепрофессионализме, следованиинеквалифицированным советам различного родаконсультантов или по сути тупиковымсоциально-экономическим теориям).
6. Принцип сбалансированности
Этот принцип неразрывно связан спредыдущим. Сбалансированность означает, чтосубъекту нельзя предписывать контрольныефункции, не обеспеченные средствами для ихвыполнения. Точно так же не должно быть средств,не связанных той или иной функцией. Инымисловами, при определении обязанностей субъектаконтроля должен быть определен соответствующийобъем прав и возможностей, и наоборот.
7. Принцип системности
Предполагает наличие именно системыорганов ГФК. Но системообразующеий элемент можетбыть и не один, т.е. система как таковая вовсе неозначает некую единую иерархическую конструкциюподчиненности как цементирующего ее начала.Допускается относительная самостоятельностьорганов контроля, образуемых по линии ветвейвласти.
Следует особо подчеркнуть теснуювзаимосвязь всех вышеуказанных принципов.
Также необходимо отметить основныетребования к организации ГФК.
1. Требование информационнойобеспеченности
Для формирования и представленияорганам государственной власти и управлениякачественной контрольной информации органу ГФК(государственному контролеру) в свою очередьнеобходима качественная информация о реальномсостоянии или действии контролируемого объекта(качественное информационное обеспечениесистемы ГФК). Степень необходимости информациидолжна определяться самим органом ГФК.Государственным контролерам должно формальнопредоставляться право доступа к любойнеобходимой для контроля информации независимоот стадии ее формирования или прохождения (в томчисле к проектам документов, черновым и беловымсхемам, первичным бухгалтерским документам,учетным регистрам, отчетам,организационно-распорядительной документации,документам по переписке или корреспонденции,справкам, расчетам и т.п.), правобеспрепятственного доступа в любые помещения (втом числе на склады, в хранилища,производственные помещения и т.д.), право изъятиядокументов в случае необходимости, а такжеопечатывания объектов в установленном взаконодательных актах порядке, право напроведение специальных расследований по фактамнарушений и т.д. В свою очередь должностные лицапроверяемых субъектов обязаны создавать всеусловия для нормальной работы контролеров,препятствование же деятельности последних вкакой-либо форме должно влечь за собой строгуюответственность. Государственный контролертакже должен иметь право требовать у сотрудниковпроверяемых организаций письменных и устныхобъяснений по любым, интересующим его вопросам,которые имеют отношение к его контрольнойдеятельности. Необходимо регламентироватьпорядок действий при получении информации усотрудников проверяемых организаций, так какконтрольные процедуры не должны отвлекать безнеобходимости, препятствовать или мешатьдолжному исполнению этими сотрудниками своихнепосредственных обязанностей и порядкудеятельности проверяемой организации. Таким жеобразом государственным контролерам должнопредоставляться право получать необходимуюинформацию от третьих лиц. Все эти вопросысоответственно должны быть закреплены внормативно-правовом порядке.
В связи с особой важностью этоготребования хотелось бы также привести примеры иззарубежного опыта. Дело в том, что в планезатронутого вопроса (информационнойобеспеченности контроля) во всех демократическиразвитых государствах контролеры наделенысравнительно широкими полномочиями, им доступнылюбые дела министерств как гражданских, так ивоенных, в том числе секретные фонды. Например,Главному бюджетно-контрольному управлению США(ГБКУ) подконтрольны все финансовые операциивоенного ведомства, ЦРУ, ФБР и т.д. Ревизорам жеСчетной палаты Франции по требованию должны бытьпредоставлены любые документы по финансовымоперациям даже если они содержат секретныесведения, в том числе по вопросамгосударственной безопасности, национальнойобороны, международных дел. Но более всегопоказателен опыт швейцарских коллег. Так,Ведомству финансового контроля Швейцариизаконом предоставлено право доступа кинформации (включая личные дела) совершенносекретного характера. При этом особооговаривается, что гарантированная в любомслучае тайна почтовой и телеграфной переписки, атакже ведомственный регламент не могут служитьдля государственных органов основанием дляотказа в предоставлении финансовым контролерамподобных сведений.
В то же время законодательство,регулирующее ГФК, должно содержать нормы оперсональной ответственности государственныхконтролеров за распространение секретнойинформации (в основном через средства массовойинформации, при опубликовании отчетов и т.д.),разглашение государственной и коммерческойтайны.
2. Требование соответствияконтролирующей и контролируемой систем
Степень сложности ГФК должнасоответствовать степени сложностиподконтрольной системы. Успешно справиться сразнообразием в подконтрольной системе можеттолько такое контролирующее устройство, котороесамо достаточно разнообразно. Естественно,необходимо, чтобы адекватность была достигнута вглавном, в принципиальном, чтобы звенья ГФК моглигибко настраиваться на изменениясоответственных звеньев системы его объектов.
3. Требование постоянства икомплексности
Постоянное адекватноефункционирование органов ГФК позволит вовремяпредупреждать о возможности возникновенияотклонений, а также своевременно их выявлять. Вто же время, постоянный контроль одних и тех жеобъектов (организаций) будет не только осложнятьих текущую деятельность, но и весьма затратнымдля казны. Поэтому, чтобы обеспечить постоянствов государственном контроле, вопрос решаетсяустановлением периодичности ревизий и проверокдля различных бюджетополучателей.
Требование комплексности означает,что объекты различного типа для целостногопредставления об их состоянии (функционировании)должны быть охвачены комплексным контролем. Небудет полного и адекватного представления обобъекте, если сосредоточить контроль только надотносительно узким кругом его вопросов. Инымисловами, необходимо сочетание тематического икомплексного контроля. Требование комплексностиподразумевает также необходимость охватаконтролем всех основных объектов (в теченииопределенного отчетного периода).
4. Требованиеподконтрольности каждого субъекта ГФК
Выполнение контрольных функцийкаждого субъекта ГФК должно быть подконтрольнона предмет качества другому субъекту ГФК безкакого бы то ни было дублирования. Например,качество работы органов ГФК исполнительнойвласти (в частности, контроль в рамках бюджетногопроцесса) должно проверяться Счетной палатой РФ,качество же работы последней - соответствующимипарламентскими комитетами. Все органы ГФК должнысоответствующим образом отчитываться за своюдеятельность (т.е. быть подотчетными на предметкачества выполнения своих функций).
5. Требование компетентности,добросовестности и честности государственныхконтролеров (аудиторов, инспекторов, ревизоров ит.п.)
Если персонал органов ГФК, в служебныефункции которого входит осуществление контроля,не обладает этими характеристиками, то дажеидеально организованный контроль не сможет бытьэффективным.
6. Требование приемлемости(пригодности) методологии ГФК
Рациональность ставящихся передорганом ГФК контрольных целей и задач,целесообразное распределение контрольныхфункций, целесообразность программ контроля, атакже применяемых методов.
7. Требование непрерывностиразвития и совершенствования
Со временем даже самые прогрессивныеметоды управления устаревают. Система ГФК должнабыть построена таким образом, чтобы можно былогибко ее “настраивать” на решение новых задач,возникающих в результате изменения внутренних ивнешних условий функционирования государства,обеспечить возможность ее расширения имодернизации.
8. Требование приоритетности
В первую очередь проверяются наиболееважные объекты. Как отмечалось в выступленияхучастников I Конгресса Европейской организациивысших контрольных органов (Мадрид, ноябрь 1990 г.),контрольному органу незачем стремитьсяохватывать контролем всюфинансово-экономическую жизнь государства, нонужно подвергать контролю те объекты, где он могбы проявить себя с наибольшей отдачей имаксимально способствовать экономиигосударственных средств и денегналогоплательщиков. Иными словами, абсолютныйконтроль над обычными незначительнымиоперациями (например, мелкие расходы) не имеетсмысла и будет только отвлекать силы от болееважных задач. Но если высшее руководство ГФКсчитает, что какие-либо области имеютстратегическое значение, то в каждой такойобласти обязательно должен быть налаженконтроль, даже если эта область с трудомподдается измерению по принципу“затраты-эффект”.
9. Требование исключенияненужных этапов, процедур в проведении контроля
Контроль необходимо организовыватьрационально, так как это часто связано сдополнительными затратами труда и средств.
10. Требование оптимальнойцентрализации (или адекватности оргструктурыГФК)
Динамичность, устойчивость,непрерывность функционирования системы ГФК(каждого ее органа или их группы) обуславливаетсяединством и оптимальным уровнем централизацииее оргструктуры (оргструктуры органа, группыорганов).
11. Требование единичнойответственности (или четкого разграниченияфункций органов ГФК)
Каждая отдельная контрольная функция(область деятельности) должна быть закрепленатолько за одним органом ГФК или центром
ответственности (ЦО). Во избежаниебезответственности недопустимо закреплениеотдельной функции за двумя или несколькимиорганами ГФК (исключая ситуацию, если эти органыобразуют ЦО). Но закрепление несколькихконтрольных функций за одним органом вполнедопустимо. То же самое справедливо и в отношенииструктурных единиц в рамках самих контрольныхорганов.
12. Требование регламентации
Эффективность ГФК прямо связана с тем,насколько подчинена регламенту контрольнаядеятельность. Когда нет готового решения и егоприходится изобретать, что называется, “находу”, велика вероятность ненужных шагов,ненужных затрат, а то и просто грубых ошибок. Безрегламентации и применения типовых решений в тойили иной типовой ситуации контрольнаяорганизация не сможет работать слаженно во всехее звеньях. Кроме того, интуитивный способрешения срабатывает только при определенноммасштабе контроля (контрольных мероприятий). Сростом этого масштаба, усложнением контроляресурсов и возможностей контрольной организацииможет не хватить для решения всех возникающихпроблем. Насколько деятельность подчиненачеткому регламенту - настолько можно ожидать отнее успеха. Конечно, все предусмотретьневозможно, приходится принимать решения вусловиях неопределенности, но там, где этовозможно, необходимо формально установитьправила, регулирующие порядок деятельности.
13. Требование взаимодействияи координации
Контроль необходимо осуществлять наоснове четкого взаимодействия всех его органов.Необходима четкая координация их усилий длярешения задач ГФК.
14. Требование своевременногосообщения об отклонениях
Информация об отклонениях должна бытьпредставлена лицам, уполномоченным приниматьрешения по соответствующим отклонениям, вмаксимально короткие сроки. Если сообщениезапаздывает, то нежелательные последствияотклонений усугубляются, кроме того, объектпереходит уже в другое состояние (действие), чтолишает смысла сам проведенный контроль. Припредварительном контроле несвоевременноесообщение о возможности возникновенияотклонений также лишает смысла проведенныйконтроль. Предварительный контроль в Россиидавно и в большей части безуспешно пыталисьвнедрить реформаторы прошлого.
15. Требованиеконфиденциальности планов контроля
Планы ГФК, решения о назначенииконтроля не должны стать преждевременноизвестны контролируемым или преданы гласностиво избежание подтасовок фактов или другихнегативных действий с их стороны. Но в процессесамого контроля в целях установления тесногоконтакта с работниками ревизуемого предприятияи вскрытия с их помощью нарушений целесообразноих информировать о проводимых мероприятиях(например, вывешивать соответствующиеобъявления).
16. Требование обеспечениясочетания разной компетенции субъектов контроляв рамках бюджетного процесса и обеспеченияединства их интересов в достижении конечной целиконтроля
Необходимо “дробить” компетенциюорганов ГФК исполнительной, законодательной исудебной властей, создавая такие условия, прикоторых исключалась бы возможность их взаимногосогласия и заинтересованности в необъективномконтроле в ущерб финансовым интересамгосударства. В то же время правовые нормы должныобеспечивать единство интересов органов ГФКразных ветвей власти в достижении финансового (ине только) благополучия государства и егограждан.
17. Требование экономическойэффективности
Так как систему организуют с учетомотдачи от ее функционирования, или, инымисловами, затраты на создание и функционированиесистемы определенной степени сложности недолжны превышать ожидаемых (предполагаемых)убытков от отсутствия соответствующей системы,то система ГФК должна отвечать требованиюэкономической эффективности (хотя и имеющемудостаточно условную интерпретацию): расходы нанее не должны превышать ожидаемых(предполагаемых) убытков в результате отсутствияконтрольных мероприятий (т.е. не должны превышатьдополнительно привлеченных в бюджет средств врезультате контроля).
Эффективность Главногобюджетно-контрольного управления США(контрольного органа при Конгрессе), к примеру,следующая: на один потраченный на контрольдоллар в бюджет дополнительно поступает пятьдолларов; в Великобритании - тринадцать фунтов.
Данное требование, кроме всегопрочего, предполагает и необходимостьоптимизации оргструктуры ГФК, т.е. выявления иупразднения ненужных звеньев, оптимальногосочетания централизации и децентрализацииуправления в структуре органов.
Вместе с тем, как показано ниже, такойпоказатель, как отношение конечного результата(полезного эффекта) к затратам на его получение,не может быть подсчитан с достаточной степеньюточности и поэтому не может в полной мере служитькритерием эффективности.
В логическом смысле совокупностьуказанных выше принципов и требований и являетсяоснованием функционирования системы ГФК .
Весьма важный вопрос в теории ипрактике ГФК - критерии его эффективности. Оценкаэффективности дает возможность рассматриватькачественную определенность отдельных органов вобщей системе ГФК, позволяет установить ихкачественное различие. Причем, на наш взгляд,эффективность ГФК можно оценивать лишьотносительно деятельности его специальносозданных органов (в том числе структурныхединиц этих органов или, наоборот, групп органов),а не в целом (проблематично оценить деятельностьвсех субъектов ГФК, в число которых, поопределению, входят также и руководители всехгосударственных организаций, в силу своегоположения обязанные осуществлять контроль).
В принципе оценка эффективности ГФК -вопрос достаточно сложный, и любое предложениевызовет неоднозначную реакцию. По нашему мнению,по крайней мере два показателя (и именно всовокупности, т.е. в системе) четко могутсвидетельствовать об эффективности ГФК:
- прямой эффект, т.е. сумма возмещенныхгосударству средств минус затраты на контроль(но это, как отмечалось выше, достаточно условнаяоценка);
- упреждение (в результатеаналитических исследований, проверок, ревизий,экспертных оценок и т.п.) ненужных расходов идругих недостатков (в стоимостном измерении) вуправлении (использовании и распоряжении)государственными финансовыми и инымиматериальными, а также нематериальнымиресурсами.
Кроме того, об эффективности ГФК можносудить и на основании принятых по егорезультатам решений, например: принятиенормативно-правовых актов, проведениеоргмероприятий по совершенствованию тех илииных элементов системы государственногоуправления и т.д.
Предложенную выше систему критериевэффективности ГФК мы считаем целесообразнымдополнить косвенными показателями: а) уровенькачества исполнения функций органами ГФК, б)соблюдение профессиональных стандартов икодекса этики, а также важными качественнымипоказателями, характеризующими, насколькодеятельность органов ГФК способствовала:
- достижению финансово-экономическихцелей государства (в том числе, в социальномаспекте);
- оптимизации функционированияконкретных организаций - объектов ГФК;
- переменам в сторону улучшения вдинамике социально-экономического развитиярегионов и отраслей, в стиле работы органовисполнительной власти, в государственныхуправленческих механизмах;
- достижению понимания руководствомстраны всей важности ГФК (особенно насовременном этапе) и принятию соответствующихмер по повышению статуса его органов.
Последний аспект, кроме всего прочего,требует еще и определенно активной гражданскойпозиции как от работников ГФК, так и от ученых-специалистов контроля в проведении в жизньсвоих соответствующих наработок.
В заключение следует отметить, чтоэффективность ГФК обеспечивается соблюдениемпринципов ГФК и требований к его организации.Так, эффективность системы органов ГФК в целомдостижима, если верно определены их функции,четко разграничены полномочия, функционируетсистема координации их деятельности,установлены процедуры взаимодействия, а такжеоснования и виды ответственности.
| 
