Грищенко А.В.,
к. э. н., аттестованный аудитор Минфина России
Шабаев Р.Э.,
эксперт
Статья посвящена изучению структуры налоговых доходов бюджета города Москвы и ключевых результатов формирования налоговых поступлений в 2010–2013 гг. Авторами определены основные факторы, влияющие на формирование налоговых доходов городского бюджета. Кроме того, в статье определены перспективные направления реализации налоговой политики города Москвы.
Город Москва является одним из крупнейших в мире мегаполисов, в котором проживают более 12 млн человек. Особое экономическое, финансовое, транспортное и социальное положение столицы обусловливает ценности, образ жизни и запросы горожан. Москвичи оправданно предъявляют к своему городу такие же высокие требования, как и жители других мировых столиц к своим городам.
Налоговые поступления являются основными в доходах бюджета города Москвы (табл. 1). Поэтому налогообложение является важным инструментом государственно го регулирования экономики. В целях обеспечения управления формированием налоговых поступлений городского бюджета, создания и поддержания устойчивой налоговой системы в городе, а также согласованности использования инструментов налогового регулирования требуется формирование налоговой политики города Москвы. Основная цель городской налоговой политики на 2014–2016 гг. состоит в дальнейшем совершенствовании налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе, определенность условий ведения экономической деятельности, а также в реализации стимулирующего потенциала налоговых льгот и ставок налогов.
Налоговые поступления ежегодно растут. В 2011 г. темп роста налоговых доходов составил 119,45% по сравнению с уровнем 2010 г., в 2012 г. – 104,66%, в 2013 г. – 101,71%. Указанный темп роста основан на сравнении объема доходов в текущих ценах. При сравнении данного показателя в сопоставимых ценах (без учета инфляции) можно сделать вывод о том, что реальный прирост налоговых доходов наблюдался только в 2011 г. – на 12,95%.
Как известно, налоги подразделяются на федеральные, региональные и местные. Указанная классификация отражает уровень нормативных правовых актов в системе налогового федерализма, которыми устанавливаются налоги. Поступления от налогов и сборов в бюджеты любого уровня являются налоговыми доходами бюджета. При этом принадлежность налога к тому или иному уровню государственного управления не означает, что данный налог поступает в бюджет этого же уровня власти. В бюджет города Москвы осуществляются следующие налоговые поступления:
а) собственные налоговые доходы от региональных налогов и сборов, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством РФ и города Москвы;
б) отчисления от федеральных налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты субъектов РФ по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
в) отчисления от местных налогов и сборов, централизуемые в бюджете города для целевого финансирования общегородских мероприятий в порядке, установленном законами города Москвы.
При этом главными доходообразующими налогами городского бюджета, обеспечивающими поступление не менее 80% налоговых доходов, являются налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц (табл. 2).
Указанное положение свидетельствует о высокой зависимости бюджета города Москвы от поступлений федеральных налогов и связанных с этим рисков изменений в федеральном бюджетном и налоговом законодательстве, влияющих на поступление доходов в городской бюджет.
Наиболее серьезное влияние на структуру доходов бюджета города Москвы за последние три года оказало введение в налоговое законодательство института консолидированной группы налогоплательщиков1, что привело к значительному снижению доли доходов по налогу на прибыль организаций в 2012 и 2013 гг., вследствие чего главным доходообразующим налогом столичного бюджета стал налог на доходы физических лиц. Данная новелла оказала серьезное влияние на столичный бюджет в связи с тем, что сумма исчисленного по КГН налога преимущественно уплачивается в бюджеты тех субъектов РФ, в которых создано большее число рабочих мест и находится производственная база, поэтому произошло перераспределение сумм налога в пользу данных субъектов РФ.
Сущность налога на доходы физических лиц заключается в реализации фискального и социального значения данного налога. Рост доходов от данного налога обусловлен в большей степени ростом доходов физических лиц, облагаемых по основной ставке в 13%, а также проведением контрольных мероприятий по привлечению к декларированию физических лиц, получивших доходы от продажи имущества, транспортных средств, долей в уставном капитале, дарения и сдачи внаем недвижимого имущества.
Налоги на имущество – наиболее значимые для бюджета Москвы ввиду возможности их регулирования на уровне города. Налоги на имущество имеют наиболее стабильный темп прироста, среднее значение которого в 2010–2013 гг. составило 12,3% (табл. 3). Высокие темпы поступлений по имущественным налогам в 2013 г. обусловлены также оптимизацией налоговых льгот и повышением эффективности налогового администрирования.
(1) Федеральный закон от 16 ноября 2011 г. № 321-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с созданием консолидированной группы налогоплательщиков» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2011. – № 47. – Ст. 6611.
Имущественные налоги имеют большой фискальный и регулирующий потенциал, при этом в настоящее время они имеют низкое налоговое значение, что в первую очередь связано с низким уровнем налоговой базы, не отражающей реальную стоимость объектов недвижимости. Однако, как свидетельствует мировая практика, именно группа имущественных налоговых платежей должна составлять основу обеспечения самостоятельности и устойчивости региональных и местных бюджетов и активно участвовать в финансировании полномочий органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. В частности, доходы от имущественных налогов в структуре бюджета города Москвы составляют около 8%, в то время как поступления по данным налогам в бюджете города Нью-Йорка (США) превышают 30%.
Динамика поступлений по налогам на совокупный доход характеризуется стабильным ежегодным ростом, являющимся следствием постоянного увеличения числа налогоплательщиков. Особое внимание налоговой политики в данной группе налогов было уделено развитию патентной системы налогообложения.
Данный спецрежим был введен в городе с 1 января 2013 г. с целью налогового стимулирования развития малого предпринимательства и выведения предпринимателей из теневого сектора экономики. В результате сумма, полученная от реализации патентов, в 2013 г. увеличилась более чем в 4,5 раза по сравнению с предыдущим годом и составила 488 млн руб.
На поступление налоговых доходов городского бюджета влияют следующие группы факторов:
- уровень социально-экономического развития Российской Федерации и города Москвы;
_ законодательство Российской Федерации и города Москвы о налогах и сборах (федеральные и региональные правовые факторы);
- управленческие решения, принимаемые налоговыми и финансовыми органами Российской Федерации и города Москвы (организационные факторы).
Формирование налоговых доходов регионального бюджета напрямую зависит от уровня социально-экономического развития субъекта РФ. В частности, при разработке основных параметров проекта бюджета города Москвы используются макроэкономические показатели прогноза социально-экономического развития города Москвы, определяемые Департаментом экономической политики и развития города Москвы. Так, валовой региональный продукт является обобщающим показателем экономической деятельности региона, характеризующим процесс производства товаров и услуг. ВРП наилучшим образом характеризует общую экономическую активность региона и напрямую связан с доходной частью бюджета, в значительной степени определяя ее. Показатель объема инвестиций в основной капитал влияет в особенности на поступления по налогу на имущество организаций – рост налогооблагаемой базы прямо пропорционален увеличению объема инвестиций в основной капитал в том же году. Также на уровень налоговых доходов бюджета города Москвы влияют значения уровня инфляции, объема промышленного производства, объема отгруженной продукции, уровня безработицы, размера среднемесячной заработной платы и ряд других макроэкономических показателей. Показатели, характеризующие социально-экономическое развитие города, оказывают непосредственное или косвенное влияние на формирование налоговой базы по отдельным налогам и сборам, поступающим в доходы бюджета города Москвы. При этом более точное определение значений макроэкономических показателей позволяет уйти от практики внесения многочисленных изменений и дополнений в закон о бюджете в ходе его исполнения. Это связано с тем, что достоверные значения макроэкономических показателей позволяют с определенной точностью спроецировать динамику поступлений соответствующих налогов и сборов.
Региональные правовые и организационные факторы образуют инструменты налогового регулирования экономики города Москвы и представляют особый интерес ввиду возможности управления ими органами государственной власти города Москвы.
В городе Москве используются следующие правовые инструменты воздействия на налоговую систему города:
- предоставление налоговых льгот по региональным и местным налогам;
- установление налоговых ставок по региональным и местным налогам;
- передача налоговых поступлений по дополнительным нормативам в местные бюджеты из городского бюджета.
Ключевые цели предоставления налоговых льгот в городе Москве – стимулирование роста налогооблагаемой базы, государственная поддержка отраслей экономики и социальной сферы, оказание финансовой поддержки организациям в решении приоритетных для города социальных задач, оказание поддержки социально не защищенным категориям граждан. Установление налоговых ставок может носить как чисто фискальный характер путем закрепления максимально возможных ставок налогообложения (главная цель состоит не в реализации интересов налогоплательщиков, а в обеспечении города финансовыми ресурсами), так и стимулирующий характер, реализующийся путем установления пониженной налоговой ставки или освобождения от уплаты налога отдельных категорий налогоплательщиков.
Особый интерес в реализации инструмента по передаче налоговых поступлений по дополнительным нормативам в местные бюджеты представляет введение мер по стимулированию участия управ районов города Москвы в работе по обеспечению поступления отдельных видов доходов в бюджет города Москвы. Указанное стимулирование осуществляется путем предоставления управам районов города Москвы дополнительных бюджетных ассигнований, в том числе поступлений от НДФЛ в части доходов, получаемых от сдачи жилых и нежилых помещений в аренду (поднаем), и налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения.
Организационные факторы определяются эффективностью работы Управления ФНС России по городу Москве, Департамента экономической политики и развития города Москвы и Департамента финансов города Москвы. К этой группе факторов относятся: проведение мероприятий налогового контроля, уровень собираемости отдельных налогов, организация индивидуальной работы с налогоплательщиками-организациями, мероприятия по поддержке малого бизнеса, мероприятия по работе с физическими лицами.
Ключевые тенденции развития налоговой политики города Москвы, направленные на повышение налоговых поступлений в городской бюджет, заключаются в следующем:
1) использование инструмента «льготы в обмен на инвестиции», предполагающего предоставление налоговых льгот высокоэффективным промышленным предприятиям, осуществляющим модернизацию и расширение производства;
2) повышение эффективности и востребованности патентной системы налогообложения;
3) повышение уровня доходов от налогов, уплачиваемых физическими лицами, в том числе за счет поступления НДФЛ от сдачи жилых помещений в аренду (субаренду);
4) переход от налогообложения деятельности к обложению налогом имущества, ввиду того что имущественное налогообложение – наиболее стабильный источник доходов городского бюджета.
Отметим, что с 1 января 2014 г. ряд крупнейших торговых и офисных объектов перешли на уплату налога на имущество организаций исходя из кадастровой стоимости. Анализ налоговых поступлений по данным объектам выявил схемы уклонения от уплаты данного налога, среди которых – перерегистрация объектов недвижимости на физических лиц и разукрупнение объектов налогообложения между компаниями, использующими упрощенную систему или применяющими налоговые льготы. В целях недопущения подобных злоупотреблений в НК РФ были внесены соответствующие изменения(1). В дополнение к указанным мерам были внесены изменения в Закон города Москвы от 5 ноября 2003 г. № 64 «О налоге на имущество организаций», способствующие дополнительному вовлечению уплачивающих налог по кадастровой стоимости в число налогоплательщиков. Указанные меры, как ожидается, позволят расширить перечень объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как их кадастровая стоимость, на 2,7 тыс. объектов и увеличить доходы бюджета города Москвы в 2015 г. на 7 млрд руб. Кроме того, с 2015 г. планируется реализация «пилотного» проекта по установлению льготной ставки в размере 0,1% от кадастровой стоимости имущества для предприятий общественного питания, расположенных и/или примыкающих к пешеходным зонам столицы.
(1) Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 52-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2014. – № 14. – Ст. 1544.
Также в целях снижения негативных последствий от введения института КГН, а также закрепления присутствия и дополнительного привлечения в город крупнейших налогоплательщиков нефтяной отрасли была снижена ставка по налогу на прибыль организаций, зачисляемому в городской бюджет, до 13,5% в отношении суммы прироста прибыли за текущий налоговый период по сравнению с суммой прибыли за 2014 г. Указанной льготой можно будет воспользоваться при выполнении условий, предусматривающих уровень доли выручки организации от реализации нефти и нефтепродуктов, а также уровень суммы исчисленного и уплаченного в бюджет города Москвы налога. Ожидается, что указанная мера обеспечит прирост доходов бюджета города, начиная с 2015 г., не менее 2 млрд руб. ежегодно.
При этом, на наш взгляд, налоговая политика города Москвы на среднесрочный период 2015–2017 гг. должна включать положения по следующим направлениям:
1. Использование резервов роста налогового потенциала города Москвы:
1.1. Проведение работы по легализации выплат гражданам по трудовым договорам и договорам гражданско-правового характера.
1.2. Усиление работы по выявлению жилых помещений, сдаваемых в аренду (субаренду), и привлечению арендаторов квартир к уплате НДФЛ.
1.3. Разработка механизма, позволяющего арендаторам – физическим лицам уплачивать НДФЛ по принципу, применяемому в патентной системе налогообложения.
1.4. Распространение опыта по стимулированию управ районов города Москвы на решение проблемы низкого уровня обеспеченности точками торговли, оказания бытовых услуг и общественного питания в «шаговой» доступности в районах города.
1.5. Проведение анализа причин низкого уровня применения патентной системы налогообложения по отдельным видам деятельности и формирование путей повышения их востребованности в предпринимательской среде.
2. Повышение эффективности использования городского пространства путем предоставления налоговых льгот по следующим направлениям, обладающим высоким экономическим потенциалом:
а) развитие промышленности на территории города;
б) создание новых и развитие действующих наукоемких и высокотехнологичных производств;
в) реализация проектов государственно-частного партнерства.
3. Усиление мер налогового администрирования:
3.1. Создание благоприятных условий для исполнения налогоплательщиками обязанности по уплате налогов и сборов.
3.2. Повышение результативности мероприятий налогового контроля на основе усиления аналитической составляющей при выборе объекта проверки с использованием системы риск-анализа, детального изучения схем бизнеса налогоплательщиков, занятых в сферах экономической деятельности, наиболее часто допускающих нарушение налогового законодательства, а также повышение качества сбора доказательственной базы в ходе проведения выездных налоговых проверок.
3.3. Совершенствование автоматизированных процессов по получению информации и уплате налогов и сборов.
3.4. Совершенствование методики уведомления граждан об уплате транспортного налога и налога на имущество физических лиц.
Необходимость повышения налоговых доходов бюджета города Москвы определена безусловным выполнением социальных обязательств, принятых городом Москвой в соответствии с программой развития столицы «Москва – город, удобный для жизни». В связи с чем особенно актуальной представляется задача по обеспечению бюджетной стабильности и устойчивости, в том числе и налоговых доходов городского бюджета, что напрямую зависит от успешной разработки и реализации налоговой политики. Государственная налоговая политика города Москвы должна быть построена таким образом, чтобы своевременно и адекватно реагировать на общероссийские и международные вызовы. В основу развития налоговой системы города, по нашему мнению, должен быть заложен принцип минимизации потерь и выпадающих доходов бюджета города Москвы.
Как представляется, сформированные выше меры позволят обеспечить повышение эффективности региональной налоговой политики, устойчивый экономический рост города, повышение инвестиционной привлекательности региона.
По нашему мнению, городская налоговая политика должна быть подчинена идее создания системы ответственных налогоплательщиков, означающей формирование у лиц, уплачивающих налоги и сборы, четкого понимания направлений использования аккумулированных в бюджете средств.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – № 31. – Ст. 3823.
2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – № 31. – Ст. 3824.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (ред. от 5 мая 2014 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2000. – № 32. – Ст. 3340.
4. Постановление Правительства Москвы «О стимулировании управ районов города Москвы» от 26 декабря 2012 г. № 849-ПП (ред. от 3 апреля 2014 г.) // Вестник Мэра и Правительства Москвы. – 2012. – № 72.
5. Ияшвили В.Б. Государственные и муниципальные финансы. Ч. I. Основы: учеб. пособие. – М.: МГУУ Правительства Москвы, 2011. – 408 с.
6. Налоги и налогообложение: учебник / под ред. И. А. Майбурова. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Юнити-Дана, 2012. – 559 с.
7. Тюрина Ю.Г. Оценка выпадающих доходов бюджета субъекта РФ в связи с предоставлением льгот по налогам, взимаемым с имущества физических лиц // Финансы и банковское дело. – 2013. – № 6. – С. 132–135. |
