Должность гражданской службы: понятие и классификация
Для института государственной службы исключительное значение имеет категория «государственная должность», а в более узком смысле – «должность государственной службы».
Действительно, еще известный русский дореволюционный юрист А.Д. Градовский верно отмечал: «… смысл и значение всех государственных установлений определяется идеей должности (officium), выражением которой являются отдельные учреждения. Государственная должность есть постоянное установление, предусмотренное к непрерывному осуществлению определенных целей государства»(2).
В ст. 1 действовавшего до 1 февраля 2005 г. Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственная должность определялась как должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Данное определение нельзя признать удачным. Оно не раскрывало сути самого понятия «должность». Думается, она должна рассматриваться прежде всего как организационно и юридически обособленная часть государственного аппарата. В ней сосредоточен элемент компетенции государственного органа.
(*) Фрагмент из кн.: Гришковец А.А. Государственная гражданская служба. – М.: Дело и Сервис, 2014.
(2) См.: Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Ч. II. Органы управления. – СПб., 1903. – С. 3.
Приходится признать, что ни Федеральный закон № 58-ФЗ, ни Федеральный закон № 79-ФЗ не содержат ни общего определение понятия «должность государственной службы», ни тем более понятия «должность гражданской службы».
В результате реформы государственной службы произошла существенная корректировка классификации должностей государственной службы. Федеральный закон от № 58-ФЗ (ч. 2 ст. 8) подразделяет их на:
– должности федеральной государственной гражданской службы;
– должности государственной гражданской службы субъекта Федерации;
– воинские должности;
– должности правоохранительной службы.
В настоящее время должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Федерации.
Как видно, в результате реформы государственной службы порядок учреждения должностей государственной службы претерпел значительные изменения. Эти должности могут учреждаться только нормативными правовыми актами Российской Федерации или субъекта Федерации. Напротив, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусматривал возможность учреждения государственных должностей государственной службы в распорядительном порядке. Как отмечалось выше, на практике это реализовывалось путем утверждения руководителем государственного органа структуры и штатного расписания данного органа. Таким путем учреждались как государственные должности государственной службы категории «В», так и государственные должности категории «Б», хотя в последнем случае закон говорил, что должности данной категории учреждаются в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Однако в действительности такой порядок законодательством установлен не был и на практике должности категории «Б» учреждались так же, как и должности категории «В», т. е. все в том же распорядительном порядке.
Действующее законодательство устанавливает, что должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации. Так, ст. 9 Федерального закона № 79-ФЗ предусматривает, что должности гражданской службы подразделяются на категории и группы: руководители (группы: высшие, главные и ведущие должности гражданской службы); помощники (советники) (группы: высшие, главные, ведущие должности гражданской службы); специалисты (группы: высшие, главные, ведущие и старшие должности гражданской службы); обеспечивающие специалисты (группы: главные, ведущие, старшие и младшие должности гражданской службы). Какой-либо иерархии между категориями должностей гражданской службы закон не устанавливает. Категории сами по себе автономны, и если и можно говорить о старшинстве должности, то только в рамках самой категории за счет разделения должностей соответствующей категории на группы. Таким образом, место должности в иерархии определяется по российскому законодательству не категорией, а ее группой.
Поэтому некорректным представляется мнение Т.В. Баранник, которая полагает, что по логике законодателя гражданские служащие города Москвы, занимающиеся в аппарате правовым обеспечением, кадровыми вопросами, вопросами прохождения государственной службы, документационным оборотом и др., являются служащими, замещающими должности категории «обеспечивающие специалисты», статус которых соответственно ниже, чем по категории «специалисты»(1).
В обозримой перспективе классификация должностей гражданской службы на категории и группы, видимо, будет совершенствоваться. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»(2) обязал Правительство РФ в срок до 1 июля 2012 г. представить предложения, предусматривающие введение на государственной гражданской службе системы профессионально-функциональных групп, предусмотрев классификацию должностей государственной гражданской службы с учетом особенностей деятельности государственных органов, отражающих отраслевую структуру государственного управления.
Здесь уместно задаться вопросом: что же такое профессионально-функциональная группа? Тем более что в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 это не поясняется. В качестве возможного ответа на поставленный вопрос можно предложить такие профессионально-функциональные группы, как, например, «юристы-руководители» или «юристы-специалисты». Эти группы могли бы иметь надведомственный характер и формироваться на конкурсной основе из числа наиболее квалифицированных и опытных в профессиональном отношении лиц. Их члены могли бы свободно перемещаться из специализированных подразделений одного государственного органа в аналогичные по компетенции подразделения другого государственного органа. Например, гражданские служащие, состоящие в профессионально-функциональной группе «юристы-специалисты», могли бы в случае открытия вакансии организованно перемещаться, например, из Государственно-правового управления Президента РФ как структурного подразделения Администрации Президента РФ в Правовое управление как структурное подразделение аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Конечно, это лишь один из возможных вариантов организации профессионально-функциональных групп, который, разумеется, не претендует на полноту и всесторонность. Думается, введение на государственной гражданской службе профессионально-функциональных групп требует дальнейшей тщательной проработки.
Законодательство предусматривает принятие реестров должностей государственной службы. Согласно ст. 9 Федерального закона № 58-ФЗ должны быть созданы: реестр должностей федеральной государственной службы, который образуют перечни государственных должностей федеральной государственной гражданской службы, перечни типовых воинских должностей, перечни типовых должностей правоохранительной службы; реестры должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, которые согласно Федеральному закону от 2 июля 2013 г. № 149-ФЗ «О внесении изменения в статью 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»(3) составляются с учетом принципов построения Реестра должностей федеральной
(1) См.: Баранник Т.В. Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации: конституционно-правовой аспект (на примере города Москвы) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2008. – С. 16.
(2) СЗ РФ. – 2012. – № 19. – Ст. 2338.
(3) Российская газета. – 2013. – 5 июля.
государственной гражданской службы. Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации составляют Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации. Должности федеральной государственной гражданской службы систематизированы в Реестре, который утвержден Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574.
Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации от 15 августа 2001 г. (далее – Концепция) предусматривала значительное изменение существовавшей в то время системы должностей государственной службы, которая была установлена Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Предлагалось отказаться от деления должностей государственной службы на категории с буквенным обозначением, а именно от должностей категорий «Б» и «В». В основу новой классификации должностей гражданской службы положены такие критерии, как функциональное назначение государственной должности в узком смысле слова, а также отчасти объем полномочий, реализуемых по должности. В результате согласно Концепции должны были выделиться: 1) должности категории «руководители»; 2) должности категории «постоянные»; 3) должности категории «помощники (советники)»; 4) должности категории «обеспечивающие». Первые – должности руководителей государственных органов и их аппаратов, а также заместителей этих руководителей, кроме лиц, замещающих конституционные должности и конституционные (уставные) должности.
Вторые – должности, учреждаемые для выполнения задач и функций государственного органа. Третьи – должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих конституционные должности и конституционные (уставные) должности. Четвертые – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансового и хозяйственного обеспечения государственного органа. Позднее указанные положения Концепции в основном были реализованы в законодательстве, а именно в Федеральном законе № 79-ФЗ, но, как видим, только применительно к одному из видов государственной службы – на государственной гражданской службе.
Как отмечает А.Ф. Ноздрачёв, должности руководителей выделяются из общей системы должностей гражданской службы наличием широких административно-распорядительных полномочий, правом совершать действия, влекущие за собой юридически значимые последствия, – издавать правовые акты, давать обязательные указания, распоряжаться кредитами и т. д. Таким образом, делает далее вывод указанный автор, должность руководителя в системе гражданской службы является ключевой(1). Казалось бы, тезис бесспорный, но только если подходить к нему сугубо фор маль но-юридически, оторванно от реальной аппаратной практики. Думается, значение руководящих должностей велико, но вряд ли стоит его так уж абсолютизировать.
(1) См.: Ноздрачёв А.Ф. Современное значение статьи С.С. Студеникина «Советская государственная служба» // Административное право: теория и современность: Сборник научных трудов, посвященных 100-летию со дня рождения С.С. Студеникина. – М. : ТК «Велби»: Изд-во «Проспект», 2006. – С. 29.
Управленческое решение, тем более юридически оформленное в виде правового акта, прежде чем оно ляжет на стол к руководителю, будет им подписано, т. е. принято и, таким образом, вступит в силу и обретет правовую форму, проходит нередко длительную по времени и сложную по процедуре стадию подготовки. На этой стадии в подготовке решения обычно участвуют гражданские служащие, относящиеся к категории «специалисты» и «помощники (советники)». Нередко именно они, как принято говорить, формируют позицию руководителя, которую последний действительно легализует, подписывая тот же правовой акт.
Заметный интерес представляет вопрос об учреждении должности государственной службы. Хотя ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 58-ФЗ и устанавливает, что должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, но полной ясности здесь, к сожалению, нет, поскольку в законе не раскрывается, что само по себе есть «учреждение». В специальной литературе высказывалось суждение: раз в законе содержится указание о том, что государственной признается только должность, включенная в реестр, то отсюда можно сделать вывод, что учреждение должности государственной службы осуществляется путем включения ее в соответствующий реестр(1). Однако такой подход представляется сугубо формальным и излишне упрощенным, не отражающим сущность учреждения должности государственной службы. Данный процесс куда более сложный и многоаспектный. Сводить его к простому включению, т. е., по сути, упоминанию должности в соответствующем реестре должностей, вряд ли правильно.
В реальной аппаратной действительности должности государственной службы обычно учреждаются не иначе как в распорядительном порядке. По этому поводу издается акт управления. Например, предельное количество должностей заместителя федерального министра по каждому из так называемых гражданских федеральных министерств определяет Правительство РФ, издавая по этому поводу соответствующее постановление. Количество должностей государственной гражданской службы находится в зависимости от фонда оплаты, который устанавливается в Федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год по каждому федеральному органу государственной власти. Если взять федеральное министерство, то министр утверждает своим приказом специальный документ – штатное расписание. В нем перечислены все должности государственной гражданской службы с четким указанием их наименования и структурного подразделения министерства, в котором предусмотрены должности. Поэтому правильнее было бы говорить, что должности не «учреждаются», а «вводятся» федеральным законом или иным нормативным правовым актом. Учреждение должности, как уже отмечалось выше, – сложная организационно-правовая процедура. Сводить его к простому указанию в законодательстве, будь то указ президента или даже федеральный закон, вряд ли правильно. Учреждение должности осуществляется уже после введения ее нормативно, т. е. после определения принадлежности должности к соответствующей категории и группе; тогда, когда определяются компетенция по должности, объем полномочий, гарантий, а также бюджетных средств, которые необходимы для реализации должностной компетенции.
(1) См.: Комментарии к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изменениями от 11.11.2003) и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под общ. ред. Г.В. Мальцева и И.Н. Барцица. – М. : РАГС, 2005. – С. 68.
Думается, реальное учреждение должности происходит именно при утверждении штатного расписания. Именно тогда должность «привязывается» к компетенции государственного органа, является от нее производной. Например, должность заместителя федерального министра производна от компетенции федерального министерства, но чаще должность гражданской службы производна от компетенции структурного подразделения государственного органа, например департамента в том же федеральном министерстве или управления, если речь идет о федеральной службе. При этом компетенция структурных подразделений государственного органа сама по себе есть часть компетенции этого органа.
Наименования должностей государственной службы не могут быть произвольны. Если говорить о федеральной государственной гражданской службе, то наименования должностей должны строго соответствовать тем наименованиям, которые определены в упомянутом выше Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденном Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574. Приходится признать, что на практике, хотя и не часто, но все же встречаются сомнительные с точки зрения принципа законности случаи отступления от данного положения. Так, анализ штатных расписаний федеральных органов исполнительной власти, проведенный Министерством финансов РФ во исполнение п. 2 разд. IV Протокола заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 18 мая 2011 г. № 119, показал, что в отдельных органах имеются несоответствия Реестру должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденному Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574, а именно имеются должности федеральной гражданской службы, не предусмотренные Реестром. Так, в центральном аппарате Минспорттуризма России введена должность «помощник министра – руководитель секретариата руководства»; в территориальных органах Роскомнадзора и Роснедр в субъектах Российской Федерации – должность консультанта; в территориальных органах межрайонного, городского уровня ФНС России и Казначейства России – должность старшего специалиста 1 разряда(1). Подобная практика должна решительно пресекаться.
Думается, следует закрепить юридически четкие критерии, исходя из которых соответствующая должность гражданской службы относится к той или иной группе должностей. В качестве таких основополагающих критериев, к примеру, можно предложить субъект, осуществляющий назначение на должность. Скажем, должности гражданской службы, назначение на которые осуществляется решениями Президента РФ и Правительства РФ, должны относиться к высшей группе, а категория будет зависеть уже от должностной компетенции. Приходится признать, что пока такого рода критериев нет. В результате сходные должности нередко оказываются в разных категориях и группах. Весьма показательны в этом отношении должности «руководитель аппарата комитета Государственной Думы» и «начальник отдела в управлении» того же аппарата Государственной Думы. Аппарат комитета Государственной Думы – это, по сути, не что иное, как отдел, обеспечивающий деятельность депутатов, входящих в состав данного комитета. Стандартная численность аппарата комитета обычно составляет 8–10 штатных единиц должностей гражданской службы. Схожую компетенцию и близкую, иногда даже несколько большую численность имеют отделы в управлениях аппарата Государственной Думы.
(1) Письмо заместителя министра финансов Российской Федерации Т.Г. Нестеренко от 20 июля 2011 г. № 14-04-05/149. (Документ опубликован не был.)
Так, аппарат Комитета Государственной Думы по международным делам имел численность 9 штатных единиц. Такую же численность имел и отдел международного права в Правовом управлении аппарата Государственной Думы. В свою очередь, аппарат Комитета Государственной Думы по охране здоровья имел численность 11 штатных единиц, а отдел по работе с обращениями граждан Управления по связям с общественностью и взаимодействию со СМИ – 16. Приведенные сведения о численности даны по состоянию на 20 июля 2012 г. Однако при этом должность «руководитель аппарата комитета Государственной Думы» отнесена в категории «руководителm» и, группа «высшие должности», тогда как должность «начальник отдела в управлении» почему-то отнесена к категории «специалисты», правда, также высшей группы должностей гражданской службы.
В условиях модернизации российского государства, провозглашенной политическим руководством страны, требуется коррекция государственного аппарата. Такая коррекция возможна не только путем сокращения его численности, которая в настоящее время осуществляется на основе Указа Президента РФ от 31 декабря 2010 г. № 1657(1). Возможна альтернатива, которая позволит, сохранив численность, одновременно снизить бюджетные расходы, для чего собственно и затевалось сокращение. Анализ Реестра должностей государственной гражданской службы, утвержденного Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574, позволяет говорить о том, что количество должностей категории «руководители» требует существенной оптимизации, имея в виду заметное сокращение их перечня путем перевода как в другие категории, так и в другие группы.
Например, в федеральном министерстве должности «руководитель департамента» и «заместитель руководителя департамента», назначение на которые осуществляется приказом федерального министра, вполне могли бы быть переведены из группы высших в группу главных должностей гражданской службы. Реализация данного предложения позволит сократить бюджетные расходы на содержание государственного аппарата, а также в определенной мере облегчит монетизацию льгот для государственных служащих, поддержанную Президентом РФ в Сколково 14 марта 2012 г. Как известно, именно те гражданские служащие, которые замещают должности категории «руководители» высшей группы, имеют максимальные по объему и лучшие по качеству, а значит, и наиболее дорогостоящие льготы, а если точнее, то основные и дополнительные государственные гарантии, предусмотренные ст. 52 и 53 Федерального закона № 79-ФЗ.
Несколько подробнее хотелось остановиться на характеристике должностей гражданской службы, относящихся к высшей группе, главным образом тех, которые принадлежат к категориям «руководители» и «помощники (советники)», в силу их особой значимости для деятельности государственного аппарата. Это подлинные «китайские мандарины» отечественной гражданской службы. Именно им предоставляются за счет средств бюджета исключительные по объему и качеству государственные гарантии. Некоторые из них из-за закрытости информации и чисто субъективных факторов, от которых зависит их предоставление, по сути, являются скрытыми привилегиями высшего эшелона российской бюрократии.
(1) СЗ РФ. – 2011. – № 1. – Ст. 195.
В пользу такого понимания, думается, свидетельствует и то, что исследуемые должности категорий «руководители» и «помощники (советники)», в силу ч. 2 ст. 22 Федерального закона № 79-ФЗ, исключены из числа должностей гражданской службы, замещаемых по конкурсу. Очевидно, что при таком подходе решающим фактором становится субъективное усмотрение должностного лица, которое выступает в качестве представителя нанимателя, принимающего решение о назначении на должность, либо тех, кто подготавливает соответствующее управленческое решение о назначении, формируя таким образом позицию должностного лица. Скажем, федеральный министр не обязательно должен быть хорошо осведомлен о профессиональных качествах всех директоров департаментов и их заместителей во вверенном ему министерстве. При принятии решения о назначении на соответствующую должность того или иного лица он может в решающей степени учитывать рекомендацию Администрации Президента РФ, аппарата Правительства РФ или своего заместителя, который в соответствии с установленным федеральным министром распределением обязанностей курирует соответствующий департамент.
Среди дополнительных государственных гарантий гражданских служащих, предусмотренных ст. 53 Федерального закона № 79-ФЗ, названа, в том числе, такая гарантия, как транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы. Правда, сам Федеральный закон порядок предоставления указанной гарантии не определяет. Это сделано в Указе Президента РФ от 4 марта 2010 г. № 272 «О транспортном обслуживании федеральных государственных гражданских служащих», где установлено, что служебный транспорт с персональным закреплением предоставляется, например, в Администрации Президента РФ гражданским служащим, замещающим должности, относящиеся к высшей группе должностей гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)». Таковыми согласно Реестру должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденному Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574, являются, например, должности руководителя Администрации Президента РФ и его заместителей, помощника, советника и референта главы российского государства, помощника руководителя Администрации Президента РФ.
Если говорить о марках автомобилей, то для обслуживания представителей высшего эшелона российской бюрократии используются преимущественно дорогостоящие автомобили марок Mersedes S500 4MATIC (стоимость от 4,7 до 5,1 млн руб.), ВМW-525i, 740Li (стоимость от 4,3 до 5,1 млн руб.), 745Li, 750Li и Audi А8 (стоимость от 3,7 до 6,4 млн руб.)(1), которые во многих случаях оборудованы специальными световыми (пресловутые «мигалки») и звуковыми сигналами.
Как известно, у российских граждан, прежде всего автолюбителей, существует негативное отношение к «мигалкам», что нельзя не признать справедливым.
Идя навстречу общественным настроениям, глава российского государства принял меры, направленные на упорядочение их использования. Указом Президента РФ от 19 мая 2012 г. № 635 «Об упорядочении использования устройств для подачи специальных световых и звуковых сигналов, устанавливаемых на транспортные средства»(2) общее количество «мигалок» заметно сократилось, и по состоянию на 1 октября 2012 г. ими может быть оснащено только 568 транспортных средств (Правительство РФ – 28; Администрация Президента РФ – 20; Совет Федерации Федерального Собрания РФ – 5; Государственная Дума Федерального Собрания РФ – 8; Генеральная прокуратура РФ – 30; Следственный комитет РФ – 12; МВД России – 100; Минобороны России – 20; ГФС России – 60; СВР России – 1; ФСБ России – 197; ФСКН России – 1; ГУСП –1; Управление делами Президента РФ – 1; Росфинмониторинг – 1; Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации – 83).
(1) Своя машина ближе к телу//Профиль. – 2012. – № 15. – С. 91.
(2) СЗ РФ. – 2012. – № 21. – Ст. 2632.
|
